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Université catholique de Louvain DEPARTEMENT DES SCIENCES POLITIQUES ET SOCIALES
L'IMPACT DE LA DECENTRALISATION SUR LES SERVICES
DE BASE QUE SONT L'EDUCATION PRIMAIRE, LA
FOURNITURE D'EAU POTABLE ET LES SERVICES DE SANTE
AUJOURD'HUI EN AFRIQUE FRANCOPHONE DE L'OUEST ET
PLUS PARTICULIEREMENT AU BENIN
par Mademoiselle Marie Dermont Directeur : Prof. Christian de Visscher Mémoire présenté en vueRapporteur : Prof. Pierre-Joseph Laurent de l'obtention du grade de Licenciée en sciences politiques (orientation re- lations internationales) Session de septembre 2005
Je remercie tout d'abord mon promoteur,Monsieur Christian de Visscher, pour sesconseils et sa disponibilité tout au long del'élaboration de ce mémoire. Je tiens à remercier Mr Charles Nash Mbacket les autres membres du PDM ainsi que MrPierre-Joseph Laurent qui m'ont guidéepour les interviews effectuées au Bénin. J'adresse également mes remerciements auxpersonnes qui m'ont accordé un entretien ourépondu par mail. Je souhaiterais en outre remercier Bienvenu,Claire et leurs enfants qui m'ont accueillie àCotonou. Enfin, merci à Vincent, Floriane, Sébastien,mes parents et mes amis pour leur soutiendurant cette année. Table des matières :
Introduction (p. 9)
I. Partie générale (p.13)
1. Echec de l'Etat centralisé et bienfaits espérés de la décentralisation (p. 13)
1.1 Les théories normatives et les théories descriptives
1.1.1 Les théories normatives 1.1.1.1 A. de Tocqueville, C.H. Wilson et J.S Mill1.1.1.2 Une école plus orientée vers le développement du Tiers-Monde1.1.1.3 La théorie du choix public1.1.1.4 L'école de la bonne gestion 1.1.2 Les théories descriptives 1.1.3 Une synthèse nécessaire 1.2 D'autres arguments et auteurs
1.3 R.A Sawadogo
1.4 Mérites que présente la décentralisation pour les divers acteurs du
processus
2. Acteurs (p. 20)
2.1 L'Etat
2.1.1 Les dynamiques de rupture et les dynamiques de continuité 2.1.2 Constitution et lois 2.1.3 Structures de gestion de la décentralisation 2.1.4 Les structures déconcentrées 2.2 Le local
2.2.1 Collectivités locales 2.2.2 Niveaux de décentralisation 2.2.3 Organes des collectivités locales 2.2.3.1 Les conseils locaux2.2.3.2 Les exécutifs2.2.3.3 Relations entre les conseils et les exécutifs 2.2.4 Compétences 2.2.5.1 Transferts de l'Etat2.2.5.2 Ressources locales propres 2.2.6 Les Associations de Pouvoirs Locaux 2.3 Une association régionale : le Partenariat pour le Développement
2.4 Les bailleurs de fonds
2.4.1 Le rapport Berg et ses suites 2.4.2 Initiatives générales prises en matière de décentralisation 2.4.2.1 Les organisations multilatérales et bilatérales2.4.2.2 La coopération décentralisée 2.5 Les habitants
3. Les politiques d'éducation, d'eau et de santé centralisées (p. 30)
3.1.1 Une éducation pour tous 3.1.2 L'écroulement des systèmes d'éducation 3.1.3 Solutions provisoires 3.1.4 La décentralisation au sein des nouvelles réformes 3.2 L'eau potable
3.2.1 Gestion de l'eau potable après les indépendances 3.2.2 Faillite des premières sociétés distributrices et recours à la privatisation 3.2.3 Mobilisation de la communauté internationale 3.3 La santé
3.3.1 Les premiers plans de santé et les programmes verticaux 3.3.2 La deuxième génération de politiques sanitaires 3.3.3 La stratégie des soins de santé primaires 3.3.4 Les petits projets 3.3.5 Les premiers pas de la décentralisation 3.3.6 La décentralisation 4. Nouvelles politiques d'éducation, d'eau et de santé (p. 41)
4.1.1 Prescriptions de la Banque Mondiale 4.1.2 Les collectivités locales par rapport aux prescriptions de la BanqueMondiale 4.1.3 Premier bilan 4.1.4 Evaluation de l'Association pour le Développement de l'Education enAfrique (ADEA) 4.2 L'eau
4.2.1 Prescriptions de la Banque Mondiale et des autres bailleurs de fonds4.2.2 Les collectivités locales par rapport aux prescriptions de la BanqueMondiale 4.2.3 Premier bilan 4.2.4 Evaluation faite par le Programme Solidarité Eau (pS-Eau) 4.3 La santé
4.3.1 Prescriptions de la Banque Mondiale 4.3.2 Les collectivités locales par rapport aux prescriptions de la BanqueMondiale 4.3.3 Premier bilan II. Etude de cas : le Bénin (p. 53)
1. Historique (p. 53)
1.1 Période précédant la Conférence Nationale en bref
1.2 La Conférence Nationale et ses suites
1.2.1 Les débats de la Conférence Nationale des Forces Vives 1.2.2 La Constitution du 11 décembre 1990 1.2.3 Les Etats généraux de l'administration territoriale 1.2.4 Les lois de décentralisation (et le contrôle exercé par la CourConstitutionnelle) 1.2.4.1 La loi sur l'administration territoriale1.2.4.2 La loi sur les communes1.2.4.3 La loi sur les communes à statut particulier1.2.4.4 La loi sur le régime électoral des communes1.2.4.5 Le régime financier communal 2. Acteurs (p. 59)
2.1 Au niveau national
2.1.1 Les structures internes d'appui à la décentralisation 2.1.1.1 La Direction Générale de l'Administration Territoriale2.1.1.2 La Mission de Décentralisation (MD)2.1.1.3 La Maison des Collectivités Locales (MCL)2.1.1.4 L'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) 2.1.2 Les ministères 2.1.3 Les sociétés d'Etat (comme la SONEB) 2.2 Au niveau local (les mairies)
2.3 Une association régionale : le Partenariat pour le Développement
2.4 Les intervenants extérieurs
2.4.1 Les partenaires bilatéraux 2.4.1.1 La Coopération française2.4.1.2 La Coopération allemande (GTZ)2.4.1.3 Les autres partenaires bilatéraux : les Pays Bas, le Danemark,les Etats-Unis, le Canada (la Suisse et la Belgique) 2.4.2 Les partenaires multilatéraux 2.4.2.1 L'Union Européenne2.4.2.2 Le Fond d'Equipement des Nations Unies2.4.2.3 La Banque Mondiale 2.5 Les habitants
2.5.1 Perception du concept de décentralisation par les populations 2.5.2 Participation des populations au travers des élections locales 2.5.3 Consultation des populations 2.5.4 Informations données aux populations 2.5.5 Mobilisation des populations 3. Nouvelles politiques d'éducation, d'eau et de santé au Bénin (p. 72)
3.1 Les communes du Bénin par rapport aux prescriptions de la Banque
Mondiale
3.1.1 La commune de Tori-Bossito 3.1.1.1 L'éducation3.1.1.2 L'eau potable3.1.1.3 La santé3.1.1.4 Ressources disponibles pour la mise en œuvre de ces projets 3.1.2 La commune de Ouidah 3.1.2.1 L'éducation3.1.2.2 L'eau potable3.1.2.3 La santé3.1.2.4 Ressources disponibles pour la mise en œuvre de ces projets 3.1.3 La commune de Porto-Novo 3.1.3.1 L'éducation3.1.3.2 L'eau potable 3.1.3.3 La santé3.1.3.4 Ressources disponibles pour la mise en œuvre de ces projets 3.2 Aide apportée aux communes par d'autres acteurs
3.2.1 Pour l'éducation 3.2.1.1 Au niveau national : le Ministère des Enseignements Primaire etSecondaire3.2.1.2 Les intervenants extérieurs : un partenaire bilatéral : l'USAID(et le RTI) 3.2.2 Pour l'eau potable 3.2.2.1 Au niveau national : la SONEB3.2.2.2 Une association régionale : le PDM3.2.2.3 Les intervenants extérieurs : un partenaire bilatéral : SNV 3.2.3 Pour la santé Conclusion (p. 101)
Bibliographie (p. 107)
Annexes (p. 114)
Annexe 1 : abréviations
Annexe 2 : situation géographique des 77 communes du Bénin
Des processus de décentralisation semblent en marche dans de nombreux pays d'Afrique depuis le début des années 90 mais parfois aussi depuis plus longtemps dans certains pays comme le Cameroun, le Sénégal ou la Côte d'Ivoire. La décentralisation semble en effet présenter une série d'alternatives à l'échec de l'Etat centralisé ainsi que de nouvelles perspectives en matière de réduction de la pauvreté.
Pour comprendre ce phénomène ainsi que les résultats qu'il fournit ou peut fournir en matière de services de base, nous allons tenter, au travers de ce mémoire, de répondre à une question bien précise : « quel est l'impact de la décentralisation sur les services de base que sont l'éducation primaire, la fourniture d'eau potable et les services de santé aujourd'hui en Afrique francophone de l'Ouest et plus particulièrement au Bénin ? ».
Selon le Petit Larousse, la décentralisation est « un système d'organisation des structures administratives de l'Etat qui accorde des pouvoirs de décision et de gestion à des organes autonomes régionaux ou locaux élus ».
Nous regrouperons enfin au sein de la notion d'Afrique francophone de l'Ouest le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Guinée, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Mais pourquoi évaluer l'impact de la décentralisation sur les services de base et avoir choisi l'éducation primaire, la distribution de l'eau potable et les soins de santé ? Si l'on examine l'évolution de la définition de la pauvreté donnée par la Banque Mondiale et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) notamment, on remarque qu'elle inclut depuis le début des années 90 les notions d'éducation, de santé et d'accès à l'eau de boisson. L'amélioration de ces services de base contribuerait donc à la réduction de la pauvreté.
Nous tenterons de mesurer cet impact sur les pays d'Afrique francophone de l'Ouest puisque ces pays sont issus d'une même tradition à savoir la tradition française.
Nous examinerons plus précisément le cas du Bénin parce que ce pays fait partie des 30 pays les plus pauvres de la planète selon l'Indicateur de Développement Humain Pour répondre à la question énoncée ci-dessus, nous allons séparer le mémoire en deux parties. La première partie portera sur l'Afrique francophone de l'Ouest en général tandis que la deuxième partie sera consacrée au Bénin.
La partie qui traite de l'Afrique francophone de l'Ouest sera essentiellement basée sur une série d'ouvrages et d'articles. La partie sur le Bénin sera également basée sur divers ouvrages et articles mais aussi sur une vingtaine d'interviews effectuées sur place en mars 2005 avec l'aide du Partenariat pour le Développement Municipal (une association régionale créée pour appuyer le mouvement de décentralisation en Afrique de l'Ouest notamment) et grâce à l'intervention financière du Conseil interuniversitaire de la Communauté française de Belgique (Commission universitaire pour le Développement). Nous utiliserons aussi, dans cette deuxième partie, des documents originaux tels que les Plans de Développement Communal de plusieurs communes du pays.
Dans le premier point de la première partie, nous allons passer en revue les théories et arguments de différents auteurs pour comprendre les manques que présentait l'Etat centralisé mais aussi pour saisir les contributions que peuvent apporter les collectivités locales autonomes concrètement.
Nous remarquerons dans le point 2 de la première partie que de nombreux acteurs sont impliqués dans ce mouvement de décentralisation. Nous étudierons le rôle que joue chaque acteur, la manière dont il s'organise pour cela et les difficultés qu'il rencontre.
Le troisième point de cette partie met en évidence les diverses tentatives qui ont été menées depuis les indépendances dans les domaines de l'éducation primaire, de la fourniture en eau potable et de la santé. Pour comprendre l'évolution du jeu des acteurs et l'implication progressive des entités locales, nous allons recenser ces différentes initiatives. Nous nous pencherons sur l'éducation primaire, puis sur l'eau de boisson et enfin sur la santé.
Le quatrième et dernier point de cette partie s'intitule « Nouvelles politiques d'éducation, d'eau et de santé » pour marquer l'entrée en fonction des collectivités locales d'Afrique francophone de l'Ouest et leur participation aux politiques d'éducation, de fourniture en eau de boisson et de santé. Pour évaluer l'impact des actions menées par les collectivités locales dans ces domaines, nous énoncerons dans ce point les prescriptions émises par la Banque Mondiale en 1989 (soit peu de temps avant la mise en marche du processus de décentralisation dans beaucoup de pays d'Afrique). Nous observerons ensuite la contribution que peuvent apporter les collectivités locales à ces prescriptions. Nous nous pencherons aussi sur les mesures prises par les collectivités en parallèle de celles-ci. Nous tenterons enfin d'analyser, lorsque c'est possible, les initiatives prises dans les secteurs de l'éducation, de l'eau potable et de la santé à côté de la décentralisation pour la replacer dans un cadre plus Pour ce qui est du Bénin, soit la deuxième partie du mémoire, nous consacrerons un premier point à l'historique du pays. Pour comprendre les choix que l'Etat béninois a faits en matière de décentralisation et situer les réformes de décentralisation dans leur contexte, nous parcourrons en effet la période précédant la Conférence Nationale.
Nous nous pencherons ensuite sur les étapes successives de la mise en place de la décentralisation au Bénin.
Le point 2 de la deuxième partie sera, de son côté, destiné aux divers acteurs intervenant dans le processus de décentralisation au Bénin.
Nous mesurerons dans le troisième point de la deuxième partie l'impact de la décentralisation dans les domaines de l'éducation primaire, de l'eau potable et de la santé. Pour ce faire, nous nous servirons des interviews faites au Bénin auprès d'acteurs impliqués dans le mouvement de décentralisation mais aussi dans les secteurs de l'éducation, de l'eau potable et de la santé (ministères, sociétés d'Etat, mairies, bailleurs de fonds, etc.). Nous nous pencherons, dans un premier temps, sur les initiatives prises par une petite commune (Tori-Bossito), une commune secondaire (Ouidah) et une commune à statut particulier (Porto-Novo) du Bénin ainsi que sur les objectifs qu'elles se fixent pour 2009. Nous énumérerons aussi les initiatives et objectifs qui rejoignent les prescriptions de la Banque Mondiale de 1989 pour évaluer la contribution qu'apportent les communes à l'amélioration de l'enseignement primaire, de la fourniture en eau potable et des services de santé. Nous analyserons, dans un deuxième temps, l'aide apportée par divers acteurs aux communes du Bénin dans ces secteurs.
I. Partie générale
1. Echec de l'Etat centralisé et bienfaits espérés de la décentralisation :
La décentralisation devrait donner de meilleurs résultats que le système antérieur de centralisation en matière de services publics de base. Cette raison légitime en grande partie la décentralisation aux yeux des populations.1 La décentralisation présente cependant d'autres avantages (et inconvénients) par rapport au système centralisé qu'on ne peut négliger. Mais quels sont-ils ? Nous allons, dans ce premier point, considérer les théories et arguments de différents auteurs pour comprendre les manques que présentait l'Etat centralisé mais aussi pour saisir les contributions que peuvent apporter les collectivités locales autonomes.
1.1 Les théories normatives et les théories descriptives :
Divers auteurs se sont penchés sur la décentralisation. Nous allons passer en revue les différents courants dans lesquels ils s'intègrent.
Il existe deux grandes catégories de théories : les théories normatives et les théories 1.1.1 Les théories normatives2 : 1.1.1.1 A. de Tocqueville, C.H. Wilson et J.S Mill : A. de Tocqueville3 (en 1835), C.H. Wilson4 (en 1948) et J.S Mill5 (en 1961) soulignent déjà que la décentralisation ne peut être que bénéfique pour une nation. Les gouvernements locaux sont, selon ces auteurs, mieux en mesure d'assurer les 1 PDM. Etat de la décentralisation en Afrique. Paris : Karthala, 2003. p. 41.
2 SIDDIQUEE, Noore Alam. Théories de la décentralisation. Alternatives Sud, 1997, volume 4. pp. 25-31.
3 DE TOCQUEVILLE, Alexis. Democracy in America. New-York : Vintage Books, 1835.
4 WILSON. Essays on local governments. Oxford : Blackwell, 1948.
5 MILL, John Stuart. Representative government. Londres, 1961.
politiques d'éducation, la formation à la fonction de commandement, la stabilité politique et l'égalité. Ils sont aussi plus responsables et plus transparents.
1.1.1.2 Une école plus orientée vers le développement du Tiers-Monde : Une école de pensée plus récente représentée par H. Maddick, G.S. Cheema, D.A.
Rondinelli, Mawhood, Conyers, J.R. Nellis, N. Uphoff, M. Esman, Bryant, White, Montgomery et les Nations Unies s'inscrit dans le prolongement de ces premiers auteurs mais s'oriente plus vers le développement en soulignant l'importance de la décentralisation pour les changements sociaux, économiques et politiques dans le Tiers-Monde. Elle avance différents arguments en faveur de la décentralisation : Rondinelli, Cheema6, Uphoff et Esman7 soutiennent tout d'abord que la décentralisation rapproche les autorités gouvernementales des citoyens. Disposant d'une meilleure information quant aux besoins des populations, les autorités peuvent mieux penser les projets de développement.
La décentralisation promeut ensuite la participation des populations au niveau de la planification et de la mise en œuvre des projets de développement. Cette dimension de participation (négligée depuis les indépendances) est aujourd'hui jugée cruciale à la réussite des projets de développement.
Selon Uphoff et Esman8 (en 1974), les institutions décentralisées sont en outre, grâce à leur connaissance de la disponibilité des ressources, en mesure de les mobiliser pour l'effort de développement local. La décentralisation permet encore une utilisation plus rationnelle des ressources que l'Etat centralisé. En effet, les populations vont contrôler les dépenses effectuées par les institutions locales et exiger que les ressources soient utilisées rationnellement puisqu'il s'agit, entre autres, de leur argent.
En déléguant une série de compétences aux institutions locales, la décentralisation réduit aussi les incompréhensions et contribue à l'intégration des activités menées par 6 RONDINELLI, Dennis A., CHEEMA, G. Shabbir. Implementing decentralization policies.
7 UPHOFF, Norman, ESMAN, Milton. Local organizations for rural development in Asia. Ithaca :Cornell University Press, 1974.
8 UPHOFF, Norman, ESMAN, Milton. Op. cit.
les organisations gouvernementales. Les institutions locales fournissent également un meilleur système de supervision et de contrôle des projets en cours d'exécution parce que les populations peuvent notamment effectuer certains contrôles et inventaires.
Mais encore, Maddick9 prétend en 1963 que l'agent issu de l'institution locale se sent plus responsable que le fonctionnaire de l'Etat central. De fait, la responsabilité du fonctionnaire de l'Etat central est plus éloignée tandis que l'agent local est surveillé de très près par la population locale.
Ces théoriciens soutiennent également que la décentralisation contribue à l'équité parce que les plus pauvres peuvent aussi s'impliquer dans la création et la gestion des projets de développement locaux et faire part de leurs besoins.
La décentralisation permet enfin le maintien de la stabilité politique puisque la plupart des groupes sociaux sont représentés. Les populations apprennent de plus les rudiments de l'exercice de la démocratie dans les collectivités décentralisées selon Maddick et Rondinelli.10 1.1.1.3 La théorie du choix public : Les économistes vont, eux aussi, avancer une série d'arguments en faveur de la décentralisation au travers d'une théorie spécifique : la théorie du choix public.
La théorie du choix public émerge dans les années 50 en postulant que les électeurs, les politiciens, les bureaucrates et les lobbyistes agissent principalement par intérêt personnel. Les politiciens proposent dès lors bien souvent des services plus coûteux 9 MADDICK, Henry. Democracy, decentralization and development. New Delhi : Asia PublishingHouse, 1963.
10 MADDICK, Henry. Op. cit. et RONDINELLI, Dennis A. Government Decentralization Policies inComparative Perspective (Theory and Practise in Developing Countries). International Review ofAdministrative Sciences, volume 47.
11 SHAW, Jane. Public Choice Theory [en ligne]. [réf. du 2005-07-11]. Disponible sur Internet :<www.econlib.org/library/Enc/PublicChoiceTheory.html>.
Les auteurs de ce courant (J. Buchanan, G. Tullock, A. Downs, C. Tiebout, C. Russell, N. Nicholson, Rondinelli, etc.) se sont principalement penchés sur l'échec des gouvernements mais ont aussi proposé des solutions dont la décentralisation.
Les institutions locales fournissent, selon eux, des services plus efficaces et moins coûteux que l'Etat central parce qu'elles sont en compétition avec d'autres institutions locales voisines. Le citoyen peut ainsi à tout moment choisir les services de telle ou telle commune ou région (et déménager). L'école du choix public est toutefois sujette à de nombreuses critiques parce qu'elle ne prend par exemple pas en compte l'accès inégal des populations à l'information ni le pouvoir de monopole. Mais encore, les citoyens ne choisissent de changer de localité (en fonction du coût des services) que dans certains contextes politiques ou socioculturels (comme aux Etats-Unis par 1.1.1.4 L'école de la bonne gestion : L'école de la bonne gestion souligne qu'au sein des organisations décentralisées, les gestionnaires s'engagent plus puisqu'une partie du pouvoir leur a été transférée. Une plus grande satisfaction procurée par le travail entraîne en effet une plus grande motivation et créativité. Les auteurs (C. Handy, J. Moris, D. Leonard, etc.) de cette école insistent cependant aussi sur le fait que les différents contextes vont nécessiter différentes formes d'organisation de la décentralisation.
1.1.2 Les théories descriptives13 : D'autres auteurs constatent, au contraire, que la décentralisation a rarement favorisé le développement dans les pays du Tiers-Monde lorsqu'elle a été mise en œuvre.
Fesler14 (en 1965) et Smith15 (en1985) sont par exemple d'avis que la décentralisation n'est qu'une façade pour maintenir ou renforcer le pouvoir de certains. Elle peut dès lors difficilement promouvoir le bien-être des pauvres.
12 LADIPO, Adamolekum. Public Administration in Africa: main issues and selected country studies.
p. 51.
13 SIDDIQUEE, Noore Alam. Op. cit. pp. 31-36.
Griffin16 remarque, quant à lui, en 1981, que le pouvoir au niveau local est plus concentré, plus élitiste et plus impitoyable envers les pauvres qu'au niveau central. La décentralisation ne permet pas seule de rendre le pouvoir au peuple.
Les autorités locales n'ont en outre pas les compétences techniques qu'ont les instances nationales. Elles n'ont, par conséquent, pas les moyens d'offrir des services de qualité à la population locale.
En plus d'être élitistes et inégalitaires, les autorités locales stimulent l'accumulation capitaliste. Rakodi17 montre par exemple qu'en Zambie, les conseillers communaux sont souvent élus au sein de la petite bourgeoisie locale. Cette dernière peut ainsi renforcer son contrôle sur les ressources locales, augmenter son propre niveau de consommation, accumuler des capitaux et accorder des récompenses à ses partisans.
Slater poursuit en affirmant en 1990 que tant que les pays en voie de développement seront ouverts à la marée de capitaux transnationaux et que l'Etat sera subordonné à l'accumulation de capital, la décentralisation ne pourra favoriser le développement de 1.1.3 Une synthèse nécessaire18 : Les approches normatives et descriptives doivent être prises en compte simultanément parce qu'elles se complètent.
Les théories normatives n'ont pas été vérifiées empiriquement et ne considèrent sans doute pas assez les différents contextes dans lesquels les processus de décentralisation sont lancés. Elles sont cependant prescriptives contrairement au discours descriptif.
14 FESLER. Approaches to the understanding of decentralization. Journal of politics, 1965, volume 27,n° 4.
15 SMITH, Brian. Decentralization : the territorial dimension of the state. Londres : Allen and Unwin,1985.
16 GRIFFIN, Keith. Economic development in changing world. World Development, 1981, volume 19,n° 3.
17 RAKODI. The local state and urban local government in Zambia. Public Administration andDevelopment, 1988, volume 8, n° 1.
18 SIDDIQUEE, Noore Alam. Op. cit. pp. 37-38.
Les théories descriptives sont, de leur côté, basées sur une série d'observations faites sur le terrain. Elles ne proposent toutefois aucun modèle alternatif qui puisse renforcer la participation populaire et le développement à la base.
Les théoriciens des deux courants devraient en outre se poser les questions suivantes : la décentralisation peut-elle d'elle-même accomplir les missions de l'Etat, et si non quels sont les changements qui doivent être opérés pour qu'elle favorise le 1.2 D'autres arguments et auteurs :
J.P. Jacob prétend tout d'abord que la décentralisation permet la concentration autour d'une entité unique des divers pôles de pouvoirs (qui se sont additionnés au fil du temps) dans les zones rurales.19 Thomas Bierschenk et Olivier de Sardan vont cependant à l'encontre de cet argument dans leur ouvrage « Les pouvoirs au village.
Le Bénin rural entre démocratisation et décentralisation » édité en 1998. Ils avancent en effet que les nouvelles autorités locales élues ne feront que s'additionner aux autres pôles de pouvoir présents.
La décentralisation encourage ensuite, selon Jacob toujours, la constitution de communes rurales pourvues des mêmes compétences que les communes urbaines (qui étaient déjà plus autonomes avant que l'Etat n'entre en crise).20 Mais encore, A. Ladipo affirme que les gouvernements sub-nationaux présentent un certain avantage pour l'Etat puisqu'ils peuvent servir de terrains d'expérimentation pour diverses politiques.21 Ladipo ajoute enfin que les Etats faibles ne peuvent assumer la décentralisation parce qu'elle accentuerait leur faiblesse. 22 19 JACOB, Jean-Pierre. La décentralisation comme distance : réflexions sur la mise en place descollectivités territoriales en milieu rural ouest africain. Politique africaine, date, n°71, p. 134.
20 JACOB, Jean-Pierre. Op. cit. p. 134.
21 LADIPO, Adamolekum. Op; cit. pp. 50-52.
22 LADIPO, Adamolekum. Op. cit. pp. 50-52.
1.3 R.A Sawadogo :
En tant que praticien de la décentralisation, Sawadogo va au-delà des arguments avancés en faveur (ou non) de la décentralisation par ces auteurs. Dans son ouvrage « L'Etat africain face à la décentralisation » édité en 2001, il postule que la décentralisation doit refonder l'Etat (qui est rejeté de l'intérieur et de l'extérieur) plutôt que de le soigner. Après avoir examiné les causes de l'échec de l'Etat postcolonial, le fonctionnement des sociétés traditionnelles (qui n'existaient qu'au niveau local), puis la mutation de celles-ci lorsque l'Etat postcolonial apparaît, il tente de jeter les bases d'un Etat viable et durable et ce au moyen de la décentralisation.
Pour Sawadogo, l'Etat doit prendre racines auprès des populations (qui recherchent la sécurité). Pour ce faire, l'Etat doit faire un lien entre ce qui a existé et ce qui existe aujourd'hui au moyen de la décentralisation.
1.4 Mérites que présente la décentralisation pour les divers acteurs du
processus :
Les acteurs de la décentralisation ont bien souvent des objectifs différents.
Les puissances économiques et politiques extérieures font pression sur les tenants du pouvoir étatique en Afrique pour promouvoir la décentralisation parce qu'elle permet d'inscrire leurs interventions dans la logique de leur modèle de référence.23 Pour les tenants du pouvoir étatique en Afrique, la décentralisation est une reconnaissance de leur légitimité. Il s'agit de corriger le dysfonctionnement de l'Etat post-colonial. Tant que leur pouvoir n'est pas remis en cause, ils peuvent lâcher du lest (ou faire semblant du moins).24 23 SAWADOGO, Raogo Antoine. L'Etat africain face à la décentralisation. Paris : Karthala, 2001. p.
206.
24 SAWADOGO, Raogo Antoine. Op. cit. p. 206.
1.5 Conclusion :
Les théories normatives prônent la décentralisation. Celle-ci permet le rapprochement entre les autorités et les populations. Les autorités peuvent ainsi mieux percevoir les besoins des habitants et les ressources disponibles localement pour satisfaire ceux-ci.
Les populations sont mieux représentées. Elles peuvent aussi mieux contrôler ce que font les dirigeants. Les théories descriptives soulèvent, quant à elles, les inconvénients de la décentralisation. Les autorités locales sont bien souvent inégalitaires. Elles ont de plus peu de compétences techniques pour servir les populations. Ces théories semblent cependant présenter certains manques et doivent être considérées simultanément. La décentralisation présente, selon d'autres auteurs, d'autres avantages comme la conciliation des différents pôles de pouvoir locaux (bien que ce point puisse être critiqué) ou la mise à disposition de terrains d'expérimentation. Elle doit en outre non pas soigner l'Etat mais le refonder. Les mérites de la décentralisation peuvent enfin diverger pour les divers acteurs du processus.
2. Acteurs :
Divers acteurs mènent les processus de décentralisation en Afrique : les Etats, les collectivités locales elles-mêmes, une association régionale, les bailleurs de fonds et les habitants.
Nous allons, dans ce deuxième point, examiner le rôle que joue chaque acteur, la manière dont il s'organise pour cela et les difficultés qu'il rencontre.
2.1 L'Etat :
2.1.1 Les dynamiques de rupture et les dynamiques de continuité25 : Tous les Etats d'Afrique francophone de l'Ouest n'introduisent pas la décentralisation de la même manière. Les réformes de décentralisation peuvent être évoquées lors d'assises nationales organisées pour rompre avec le passé et définir les nouvelles 25 PDM. Op. cit. pp. 13-14.
orientations de l'Etat (comme au Burkina Faso, Mali, Bénin et au Togo). Toutefois, elles peuvent aussi apparaître progressivement par les voies et procédures déjà en vigueur dans le pays (comme au Sénégal).
2.1.2 Constitution et lois26 : Les pays de succession française se distinguent des autres pays d'Afrique lorsqu'ils intègrent le principe de décentralisation dans leur Constitution. Ils consacrent en effet simplement le principe de droit français de « libre administration des collectivités locales ». Les pays d'Afrique anglophone et lusophone réservent, au contraire, de nombreuses dispositions de leur loi fondamentale à la définition de la décentralisation, à l'existence de collectivités locales, à leurs modes d'organisation et de fonctionnement, à leurs compétences et à leurs ressources.
Les lois de décentralisation sont dès lors beaucoup plus nombreuses dans les pays 2.1.3 Structures de gestion de la décentralisation27 : Les pays en rupture avec le passé mettent sur pied des structures particulières pour gérer la décentralisation tandis que les autres pays confient cette tâche aux 2.1.4 Les structures déconcentrées : Contrairement aux Etats anglophones et lusophones, les Etats francophones accompagnent les collectivités locales de structures déconcentrées.28 Les structures déconcentrées contrôlent la légalité et l'opportunité des décisions des autorités locales avant leur entrée en vigueur. Elles peuvent approuver, annuler ces décisions ou encore se substituer à l'autorité locale.
26 PDM. Op. cit. pp. 18-20.
27 PDM. Op. cit. p. 17.
28 PDM. Op. cit. p. 23.
Elles peuvent en outre conseiller et apporter un soutien technique en matière de gestion locale aux collectivités.29 2.2 Le local :
2.2.1 Collectivités locales30 : Pour qu'une localité devienne une collectivité locale, les lois posent deux conditions : la localité doit constituer une communauté d'intérêts et doit faire preuve d'une certaine capacité économique.
2.2.2 Niveaux de décentralisation31 : Dans la majorité des pays d'Afrique francophone de l'Ouest, il existe plusieurs niveaux de décentralisation. Les communes sont en général les collectivités de base.
Les départements (ou cercles) sont les collectivités intermédiaires. Enfin, les régions représentent souvent le dernier échelon.
Certains pays distinguent les communes rurales des communes urbaines bien que ces entités aient la plupart du temps les mêmes compétences, les mêmes ressources, le même régime administratif et le même régime politique.
La plupart des pays ont suivi un processus de décentralisation progressif allant des zones urbaines aux zones rurales.
Les grandes villes ont bien souvent un statut particulier. Elles sont, pour cela, subdivisées en sous-communes qui sont, dans certains cas, soumises au droit commun des communes et, dans d'autres, de simples subdivisions de l'administration communale. Ces sous-communes sont coiffées d'une superstructure. Ce statut 29 PDM. Op. cit. pp. 29-31.
30 PDM. Op. cit. p. 20.
31 PDM. Op. cit. pp. 21-22.
particulier permet une gestion efficiente des services publics ainsi que la mise en place d'une administration de proximité dans ces grandes communes.
2.2.3 Organes des collectivités locales : 2.2.3.1 Les conseils locaux32 : Les conseillers sont élus au suffrage universel (au scrutin majoritaire et proportionnel) et sont bien souvent mandatés pour cinq ans.
Dans certains pays, les candidats doivent être investis par un parti politique. Dans d'autres, aucune condition n'est posée.
D'autres personnalités (tels que les parlementaires de la circonscription, les chefs traditionnels, etc.) siègent, dans certains cas, au conseil. Mais seuls les conseillers issus du suffrage universel ont voix délibérative.
La plupart des pays ont déjà organisé leurs premières élections locales (si pas leurs 2.2.3.2 Les exécutifs33 : C'est en général le conseil qui désigne le maire (ou le président) ainsi que ses adjoints.
Les exécutifs de pays comme la Guinée ou le Niger sont cependant désignés par le 2.2.3.3 Relations entre les conseils et les exécutifs34 : Les exécutifs ne devraient exercer qu'une fonction : la mise en œuvre des politiques locales arrêtées par les conseils. L'Etat attribue cependant des tâches au maire aussi (pouvoirs de police et d'Etat civil). Ce dernier agit dès lors en tant que représentant de 32 PDM. Op. cit. pp. 31-33.
33 PDM. Op. cit. p. 33.
34 PDM. Op. cit. pp. 33-35.
l'Etat dans ces matières. Mais encore, le conseil ne se réunit que quelques fois par an.
Les conseillers ne font ainsi qu'entériner les choix effectués par le maire et son Leur mandat est aussi long que celui du conseil.
2.2.4 Compétences35 : Les collectivités locales ont une compétence générale de principe en matière de planification du développement local. Elles doivent aussi fournir une série de services de base aux populations.
Les ministères ne transfèrent cependant pas toujours les compétences citées ci-dessus de manière effective aux collectivités locales. Mais encore, ces dernières ne disposent bien souvent pas des moyens nécessaires pour les exercer.
En outre, les compétences relatives à l'eau et à l'électricité sont le plus souvent conservées par les organismes publics d'Etat ou les entreprises privées (très souvent filiales de groupes multinationaux).36 2.2.5 Ressources : Les finances des collectivités locales se composent de transferts de l'Etat et de ressources mobilisées localement.
2.2.5.1 Transferts de l'Etat37 : Les transferts de l'Etat sont de deux types : les transferts de ressources et les transferts 35 PDM. Op. cit. pp. 39-42.
36 PDM. Op. cit. p. 28.
37 PDM. Op. cit. pp. 43-46.
Les transferts de ressources prennent la forme de transfert d'impôts ou de patrimoine que les collectivités peuvent exploiter afin de dégager des recettes.
Les transferts financiers représentent, quant à eux, une série de dotations soit globalisées soit affectées.
Les transferts de l'Etat sont néanmoins bien souvent ineffectifs, insuffisants ou Les Etats ont en outre mis sur pied divers organismes d'appui financier aux collectivités locales (avec la participation des bailleurs de fonds). Ces organismes fournissent, entre autres, des crédits (remboursables ou non) aux collectivités locales.
2.2.5.2 Ressources locales propres38 : Les ressources propres des collectivités locales comprennent une série d'impôts et de taxes. Les conseils locaux ne peuvent que fixer les taux.
Les ressources mobilisées localement sont en général faibles (parce qu'il n'existe aucune politique locale soutenue en la matière).
2.2.6 Les Associations de Pouvoirs Locaux39 : Les collectivités locales se regroupent au sein d'associations dans chaque pays. Ces associations représentent notamment les collectivités locales auprès des Etats et tentent de coordonner les actions des bailleurs de fonds en matière de décentralisation.
Ces associations disposent toutefois de peu de moyens.
38 PDM. Op. cit. pp. 46-48.
39 PDM. Op. cit. pp. 36-39.
2 . 3 Une association régionale : le Partenariat pour le Développement
Municipal (PDM)40 :
Le PDM est une association régionale dont les adhérents sont les associations nationales de pouvoirs locaux des pays d'Afrique. Il résulte d'un partenariat mis en place en 1991 entre les responsables africains et la communauté des bailleurs de fonds pour soutenir les politiques de décentralisation et de renforcement des capacités des collectivités locales en Afrique.
Il est composé de deux bureaux régionaux : le Bureau pour l'Afrique de l'Est et Australe (PDM-Est) basé à Harare au Zimbabwe et le Bureau pour l'Afrique de l'Ouest et du Centre (PDM-Ouest, communément appelé PDM) basé à Cotonou. Le PDM assure une fonction d'appui institutionnel et met en œuvre un programme de projets et services.
Le Bureau Régional du PDM à Cotonou assure le suivi de huit programmes stratégiques. Les élus et techniciens des villes africaines, les partenaires de la coopération décentralisée, des professionnels et des chercheurs, des opérateurs économiques, des associations d'habitants et des associations intermédiaires participent à ces programmes.
2.4 Les bailleurs de fonds :
2.4.1 Le rapport Berg et ses suites : Dans le rapport Berg41 (publié en 1981), les instances internationales attribuent la crise du développement en Afrique à la forte intervention de l'Etat. Ce dernier gêne les mécanismes du marché et étouffe les initiatives individuelles.42 40 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Les principaux acteurs de la décentralisation [en ligne].
Cotonou : Ambassade de France au Bénin [réf. du 2005-04-03]. Disponible sur Internet :<http://www.ambafrance-bj.org/article-imprim.php3?id_article=313>.
41 Au début des années 80, les institutions financières internationales chargent le professeur E.T Berg etson équipe d'étudier les problèmes de développement en Afrique.
42 LAURENT, Pierre-Joseph. Une contribution ethnologique à la politique de décentralisation de l'Etat(enjeux épistémologiques autour de l'élaboration des communes rurales par la Commission deDécentralisation du Burkina Faso de 1993 à 2000). p. 1.
Ce constat entraîne dans un premier temps le renforcement des conditionnalités économiques de l'aide au développement et ce au travers de politiques d'ajustement structurel tout au long des années 80.43 A la fin des années 80, la démocratisation et la décentralisation deviennent elles aussi conditionnalités de l'aide au développement pour que l'Etat soit fonctionnel par rapport au marché.44 C'est dans ce contexte qu'en 1989, la Banque Mondiale développe une nouvelle stratégie : « la bonne gouvernance ». Les énergies des citoyens doivent être libérées. Il faut, pour cela, leur donner la possibilité de se prendre en charge au travers d'initiatives privées. Les nouveaux Accords d'Ajustement Structurel mettent dès lors en relation la décentralisation de l'Etat, la démocratisation et l'avènement du 2.4.2 Initiatives générales prises en matière de décentralisation : 2.4.2.1 Les organisations multilatérales et bilatérales : Les organisations multilatérales (la Banque Mondiale, le PNUD, l'Union Européenne, etc.) et les organisations bilatérales (le Ministère du Développement International du Royaume-Uni, l'Agence Suédoise du Développement International, les Pays-Bas, le Fonds de Survie Belge, etc.) soutiennent financièrement les collectivités locales, mais forment aussi les différentes instances impliquées dans le processus, proposent des études et apportent un appui technique aux collectivités locales.
En outre, les organisations multilatérales jouent parfois le rôle de coordinateur des actions des différents bailleurs de fonds.
43 LAURENT, Pierre-Joseph, PEEMANS, Jean-Philippe. Les dimensions socio-économiques dudéveloppement local en Afrique au Sud du Sahara : quelles stratégies pour quels acteurs ? Bulletin del'APAD, 1998, n°15. p. 11.
44 LAURENT, Pierre-Joseph, PEEMANS, Jean-Philippe. Op. cit. p. 11.
45 LAURENT, Pierre-Joseph. Op. cit. p. 2.
2.4.2.2 La coopération décentralisée : Les villes et les régions du Nord jumelées aux communes et régions du Sud s'impliquent également d'une certaine manière dans la décentralisation. Elles mènent en général des actions à l'improviste. Ces dernières peuvent se traduire par l'envoi de matériel pour les écoles d'une commune. Mais les autorités locales ne peuvent en général pas compter sur ces appuis pour intensifier leur propre rôle dans le processus 2.5 Les habitants46 :
Bien souvent, les populations ne participent à la démocratie locale que par l'élection des représentants locaux. Les citoyens ne peuvent en général pas intervenir dans la gestion de la collectivité au cours de la mandature.
Les administrations locales doivent cependant porter les décisions locales à la connaissance des populations (via notamment l'ouverture des séances des conseils au public, via l'affichage, via des lettres recommandées, via le journal officiel, etc.).
Les populations ont dès lors un rôle passif.
Certains pays (comme le Mali) encouragent cependant plus la participation des populations par la consultation de chefs de quartier ou d'organisations de la société 2.6 Conclusion :
Après l'organisation d'assises nationales ou non, les Etats francophones inscrivent simplement dans leur Constitution le principe de droit français de « libre administration des collectivités locales » et édictent des lois pour le compléter (contrairement aux pays d'Afrique anglophone et lusophone qui consacrent de nombreuses dispositions de leur Constitution à la définition de la décentralisation, au 46 PDM. Op. cit. p. 36.
mode de fonctionnement des collectivités locales, à leurs compétences et leurs ressources). Pour accompagner le processus, ils mettent en place des structures de gestion de la décentralisation mais aussi d'autres structures déconcentrées (contrairement aux pays d'Afrique anglophone) qui contrôleront et appuieront les Les collectivités locales peuvent, quant à elles, exister à plusieurs niveaux. Elles sont composées d'un conseil élu au suffrage universel et d'un exécutif plus présent encore.
Les collectivités devraient planifier le développement local et fournir une série de services aux populations. Ces compétences n'ont cependant pas toujours été transférées de manière effective. Les ressources des collectivités sont encore bien souvent faibles.
Une association régionale (le PDM) semble avoir été créée pour soutenir les politiques de décentralisation et de renforcement des capacités des collectivités locales en Afrique de l'Ouest notamment.
Ce sont les bailleurs de fonds qui lancent réellement le mouvement de décentralisation puisqu'il fait partie de leurs conditionnalités politiques à la fin des années 80. En plus de soutenir le processus financièrement, ils apportent un appui technique aux différentes instances impliquées dans le processus. Les communes et régions du Nord de la planète soutiennent aussi les collectivités locales du Sud par le biais de jumelage mais de manière moins importante et moins ponctuelle.
Les habitants participent, de leur côté, lors des élections locales. Ils ne participent donc que passivement. Les autorités locales consultent cependant parfois certaines composantes de la population. Mais est-ce suffisant ? Quant à l'appui technique qu'apportent (ou devraient apporter) les structures déconcentrées, le PDM et les bailleurs de fonds, remédierait-il au manque de compétences techniques des collectivités locales soulevé par les théories 3. Les politiques d'éducation, d'eau et de santé centralisées :
Diverses tentatives ont été menées dans les secteurs de l'éducation, de l'eau potable et de la santé depuis les indépendances mais elles ont bien souvent échoué.
Pour comprendre l'évolution du jeu des acteurs et l'implication progressive des entités locales, nous allons passer en revue ces différentes initiatives. Nous allons tout d'abord nous pencher sur l'éducation, puis sur l'eau de boisson et enfin sur la santé.
3.1 L'éducation :
3.1.1 Une éducation pour tous47 : Peu de temps après les indépendances, les Etats africains réforment partiellement les programmes d'éducation hérités de la période coloniale. Bien qu'ils cherchent à rapprocher les programmes des réalités et des nouveaux besoins des pays, ils ne prennent que des demi mesures.48 Ils attachent de plus une très grande importance à l'éducation pour le développement de leur pays. Certains Etats incluent même, dans leur Constitution, les dispositions de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1948 qui touchent à l'éducation primaire gratuite et obligatoire pour tous.
L'UNESCO convie, quant à elle, une conférence sur le développement de l'éducation à Addis Abeba (Ethiopie) en 1961. Les participants de la conférence établissent une série d'objectifs à atteindre ainsi qu'une série de plans à réaliser.
Les dangers d'une expansion de l'éducation trop rapide sont connus mais négligés.
Les gouvernements annoncent bien vite des plans pour de nouvelles écoles primaires mais aussi pour de nouvelles écoles secondaires et de nouvelles universités. Dans la 47 BOYLE, Patrick. Class formation and civil society : the politics of education in Africa. Adershot :Ashgate, 1999. The Making of Modern Africa. pp. 18-25.
48 SYLLA, Khadim. L'éducation en Afrique: le défi de l'excellence. Paris : L'Harmattan, 2004. pp. 64-65.
plupart des Etats, les décisions en faveur de l'égalité l'emportent sur le besoin de préserver et d'accroître graduellement la qualité des systèmes d'éducation.
Toutefois, toute augmentation du pourcentage d'enfants inscrits à l'école entraîne petit à petit de nouvelles difficultés pour les Etats qui ne peuvent plus soutenir leurs obligations financières dans le secteur de l'éducation. Ils doivent financer les salaires d'enseignants de plus en plus nombreux et ne peuvent, du coup, plus (ou moins) construire, équiper et entretenir les bâtiments scolaires.
Bien que les pays d'Afrique connaissent un déclin économique dans les années 70, les Etats tentent de financer l'enseignement et d'engager des professeurs au même rythme jusque dans les années 80. Mais encore, contrairement aux Etats d'autres régions du monde, beaucoup d'Etats africains refusent de modifier leurs politiques d'éducation en faveur des programmes d'éducation de base soutenus par les organisations multilatérales dans les années 70 (ces programmes prévoient deux années d'instruction rudimentaire en mathématique, en écriture et en lecture mais n'orientent pas spécialement les élèves vers une instruction supplémentaire).
3.1.2 L'écroulement des systèmes d'éducation49 : Dans les années 80, la plupart des organisations internationales ne soutiennent plus l'éducation en Afrique. N'ayant pas réussi à convaincre les Etats africains du bien fondé des programmes d'éducation de base, elles se tournent vers d'autres domaines du développement tels que la technologie ou l'agriculture. Les écoles publiques perdent dès lors leur principale source de financement externe. Plus encore, les institutions financières internationales imposent aux Etats les Plans d'Ajustement Structurel qui donnent la priorité aux secteurs productifs de l'économie et exigent une diminution des dépenses dans le domaine de l'éducation notamment.50 Les dépenses de l'Etat en matière d'éducation baissent, de cette manière, de plus en plus. Mais encore, une croissance démographique importante, liée à de rudes réalités économiques, des pressions de réformes politiques, et une urbanisation rapide 49 BOYLE, Patrick. Op. cit. pp. 26-29.
50 SYLLA, Khadim. Op. cit. pp. 66.
entraînent l'écroulement des systèmes d'éducation en Afrique. La proportion des enfants des rues, des enfants déscolarisés et des personnes analphabètes est de plus en plus grande. Les taux d'enfants inscrits à l'école stagnent ou diminuent. La qualité de 3.1.3 Solutions provisoires51 : Une série d'Etats ont, du coup, introduit des frais de scolarité dans les écoles publiques tandis que d'autres ont encouragé la privatisation de l'enseignement. Les élites urbaines apportent de plus un appui financier à certaines écoles privées. Seuls les enfants de riches familles ont accès à un enseignement de qualité.
3.1.4 La décentralisation au sein des nouvelles réformes52 : Les organisations internationales considèrent, quant à elles, après plusieurs années de débats, qu'un retour à l'éducation primaire est fondamental. Ce retour permettrait notamment de contribuer à la démocratie. Tandis que la Banque Mondiale ne consacrait que quatre pourcent de ses engagements à l'éducation en 1980, elle y consacre par exemple 10 pourcent en 1996 (avec un intérêt plus marqué pour l'éducation de base).53 Lors de la conférence de Jomtien (Thaïlande) en 1990, un nouvel objectif est fixé : une scolarisation universelle pour l'an 2000. L'objectif est reporté pour 2015 lors du forum de Dakar (Sénégal) tenu en 2000.54 De nouvelles réformes, bien souvent initiées par les organisations multilatérales et bilatérales, sont en cours et comprennent notamment la dévolution d'une série de compétences en matière d'éducation aux collectivités locales.55 51 BOYLE, Patrick. Op. cit. p. 31.
52 BOYLE, Patrick. Op. cit. p. 30.
53 SYLLA, Khadim. Op. cit. p. 55.
54 SYLLA, Khadim. Op. cit. pp. 67-68.
55 SYLLA, Khadim. Op. cit.
3.2 L'eau potable :
3.2.1 Gestion de l'eau potable après les indépendances : Les services d'eau sont, après les indépendances, assurés par l'administration ou une entreprise publique (bien que certains pays concèdent déjà le service à des entreprises La plupart des capitales et des grandes villes sont pendant longtemps équipées de bornes-fontaines. Les populations peuvent s'y servir en eau potable gratuitement.
L'essentiel du service est assuré en régie.57 En milieu rural, les forages se généralisent dans les années 70 et 80.58 3.2.2 Faillite des premières sociétés distributrices et recours à la privatisation : Pour des raisons de gaspillage, de mauvaise gestion, de moyens limités et de croissance démographique, les bornes-fontaines dans les villes ont été supprimées depuis plus de 10 ans.59 La privatisation des services d'eau, imposée dans certains cas par le Fonds Monétaire International (FMI) pour l'octroi de nouveaux prêts60, tend dès lors à se généraliser en Afrique. La Côte d'Ivoire et le Sénégal ont par exemple déjà mené le processus jusqu'au bout en permettant la constitution d'entreprises de distribution d'eau privées.
Le même processus semble en marche dans d'autres pays comme le Bénin ou le Mali.
Le schéma de privatisation privilégie en général la concession de l'ensemble du service urbain à une entreprise monopoliste dont le capital est dominé par une grande entreprise privée internationale. L'entreprise monopoliste se concentre bien souvent 56 COLLIGNON, Bernard, VEZINA, Marc. Les opérateurs indépendants des services del'approvisionnement en eau potable et de l'assainissement en milieu urbain africain [en ligne].
Washington : Banque Mondiale (Programme pour l'eau et l'assainissement) [réf. du 2005-06-03].
Disponible sur Internet : < http://www.wsp.org/publications/af_providers_fr.pdf>.
57 ADEGNIKA, Félix. RE : Quelques questions [en ligne]. Message à : Marie DERMONT. 11 mai2005. Communication personnelle.
58 BRIAND, Anne. Privatisation de la distribution de l'eau en Afrique : une aubaine ? [en ligne].
Université d'Artois [réf. du 2005-06-01]. Disponible sur Internet : < http://www.revue-ddt.org/colloque_eau/briand-lemaitre.pdf>.
59 ADEGNIKA, Félix. Op. cit.
60 BRIAND, Anne. Op. cit.
sur les zones solvables et délaisse les zones périphériques. Elle installe des branchements à domicile. Les zones périphériques sont, de leur côté, exploitées par de petits revendeurs. Les zones rurales restent le plus souvent du ressort de l'administration. Les villages qui ne possèdent pas de forage sont de plus en plus reliés aux villages qui en possèdent un.61 L'Etat conserve, quant à lui, le droit d'exploiter et de concéder les ressources en eau.62 3.2.3 Mobilisation de la communauté internationale63 : L'eau semble préoccuper la communauté internationale depuis les années 70. En 1972, la Conférence de Stockholm (Suède) place en effet pour la première fois la question de l'environnement et de l'eau au centre des débats.
La Conférence de Mar del Plata (Argentine) initie ensuite « la décennie de l'eau » en 1977 dont l'objectif est de rendre l'eau potable accessible à tous pour 1990. Les résultats de cette décennie sont toutefois décevants suite à de mauvaises estimations financières, à la crise économique et à la croissance démographique importante.
En 1990, à New Delhi (Inde), l'accès à l'eau potable est considéré comme un droit fondamental mais aussi comme un bien ayant un coût pour les usagers.
Le Sommet de Rio de Janeiro (Brésil) ou premier Sommet de la Terre, en 1992, initie, quant à lui, l'Agenda 2164.
En 1994, une conférence rassemblant ministres, ONG et institutions internationales à Noordwijk (Pays-Bas) oriente ses travaux sur la politique de l'eau et le développement urbain, sur le rôle de l'information et de l'éducation et sur le rôle des approches locales.
61 COLLIGNON, Bernard, VEZINA, Marc. Op. cit.
62 COLLIGNON, Bernard, VEZINA, Marc. Op. cit.
63 LE BEC-CABON, Martine. 1972-2002 : trente années de rendez-vous internationaux [en ligne]. [réf.
du 2005-06-16]. Disponible sur Internet :<www.h2o.net/magazine/urgences/enjeux/politiques/2002_johannesburg/francais/johannesburg_1.htm>. 64 L'Agenda 21 est un programme d'action pour un 21ème siècle durable. Les actions doivent être prisesaux niveaux international, national et local.
Les Forums Mondiaux de Marrakech (1997), de La Haye (2000) et de Kyoto (2003) cherchent à concevoir une vision à plus long terme de l'eau, de la vie et de l'environnement. Le Forum Mondial de La Haye oppose notamment les partisans de la privatisation du secteur de l'eau aux ONG qui condamnent cette vision. Les partisans de la privatisation avancent que d'énormes investissements sont nécessaires pour construire de nouveaux équipements et qu'il faut faire appel aux investisseurs privés pour cela. Le prix de l'eau serait dès lors fixé en fonction de son coût total et de la libre concurrence. Les ONG refusent, quant à elles, que le prix soit fixé par le marché mais acceptent que les populations paient les frais de traitement et de La Déclaration du Millénaire des Nations Unies prévoit notamment de réduire de moitié le nombre de personnes qui n'ont pas accès à l'eau potable d'ici 2015.
Le Sommet de Johannesburg en 2002 confirme de son côté cette déclaration et énonce son plan de mise en œuvre. Ce dernier comprend le partenariat entre secteurs public et privé et ce dans un cadre défini par les gouvernements.
Toutes ces rencontres n'ont malheureusement pas été suivies de mesures concrètes.66 3.3 La santé :
Lorsque les pays d'Afrique deviennent indépendants, les nouvelles élites reprennent l'organisation sanitaire de l'époque coloniale tout en l'africanisant. Elles ont pour but de maintenir les soins de qualité mais aussi d'élargir l'accès aux services de santé 65 CNRS. Les rencontres internationales [en ligne]. CNRS [réf. du 2005-06-18]. Disponible surInternet : <www.cnrs.fr/cw/dossiers/doseau/decouv/mondial/06_rencontre.htm>.
66 CNRS. Op. cit.
3.3.1 Les premiers plans de santé et les programmes verticaux67 : Vu le manque de cadres nationaux, ce sont les organisations internationales ou les anciennes métropoles (dans le cadre d'accords d'assistance technique) qui vont assurer la planification des politiques de santé. Les plans prévoient la formation de cadres médicaux et paramédicaux africains ainsi qu'une extension du réseau de dispensaires dans les zones rurales. Les contraintes financières vont cependant freiner la mise en œuvre de ces plans. Les seuls résultats sont l'augmentation de l'offre de soins de santé aux populations urbaines et la hausse d'investissements dans les grands centres hospitaliers. Les bailleurs de fonds financent, en parallèle, une série de programmes verticaux contre la variole, le paludisme, la trypanosomiase (ou maladie du sommeil), le pian (affection tropicale contagieuse qui provoque des enflures cutanées), etc. Ces programmes ne permettent que l'éradication de la variole et le contrôle du pian.
3.3.2 La deuxième génération de politiques sanitaires68 : La sécheresse qui sévit dans le Sahel entre 1968 et 1974 et la crise du pétrole de 1972- 1974 (ainsi que la hausse des prix à l'importation et la chute de ceux-ci à l'exportation l'accompagnant) entraînent la réduction des budgets alloués à la santé. Les investissements destinés à l'extension des réseaux ruraux diminuent. L'entretien des équipements existant est reporté petit à petit. Les programmes verticaux disparaissent aussi. Face à ces problèmes, les politiques de santé sont revues. Les experts et les bailleurs de fonds s'entendent pour dire qu'il faut investir dans le développement rural et corriger le déséquilibre qu'il y a entre les villes et les zones rurales. Les nouvelles politiques sanitaires n'accordent cependant pas la priorité aux soins de santé en milieu rural et donnent peu de résultats.
67 VAN LERBERGHE, Wim, PANGU, Kasa Asila. Les politiques de santé. In TABUTIN, Dominique.
Population et sociétés en Afrique au Sud du Sahara. Paris : L'Harmattan, 1988. pp. 341-343.
68 VAN LERBERGHE, Wim, PANGU, Kasa Asila. Op. cit. pp. 343-347.
3.3.3 La stratégie des soins de santé primaires69 : Les politiques sanitaires sont révisées d'une manière générale en 1978 lors de la Conférence d'Alma Ata70 (Union Soviétique). C'est à ce moment qu'apparaît la stratégie des soins de santé primaires (éducation des populations en matière de santé, promotion des bonnes conditions alimentaires, approvisionnement en eau potable, assainissement de base, priorité pour la santé maternelle et infantile avec le concours des praticiens traditionnels et le personnel de santé moderne, vaccination contre les grandes maladies infectieuses, fourniture des médicaments essentiels, etc.). Elle est reconnue par la communauté internationale. Elle nécessite une hausse de financements en milieu rural notamment. Pour rendre cette stratégie opérationnelle, les participants de la Conférence suggèrent diverses actions. Parmi celles-ci : la décentralisation, l'appel à une technologie appropriée, la participation active des communautés locales et l'approche multisectorielle (pour un développement conjoint de l'enseignement, de la santé, de l'agriculture, etc.).
Bien que cette stratégie des soins de santé primaires ait fait l'unanimité auprès des organismes internationaux et des gouvernements, la situation se dégrade. Et ce pour trois raisons principales : les effets de la récession des années 79-83, les répercussions des désastres écologiques et des conflits armés ainsi que l'existence de résistances structurelles et politiques (le programme issu de la stratégie des soins de santé primaires n'est souvent pas intégré au système de santé du pays mais est géré en parallèle d'autres programmes).
D'autres causes peuvent expliquer l'échec de la stratégie des soins de santé primaires : - il est dû au manque de ressources. Une des conditions de réussite de cette stratégie était notamment l'augmentation des fonds destinés à la santé. Une grande partie de ces fonds devait provenir de la communauté internationale mais l'aide extérieure tend à diminuer. Les pays devaient de plus consacrer 69 VAN LERBERGHE, Wim, PANGU, Kasa Asila. Op. cit. pp. 348-354 et pp. 358-363.
70 La Conférence d'Alma Ata est organisée par l'OMS et l'UNICEF pour souligner la nécessité d'uneaction urgente de tous les gouvernements, de toutes les personnes du secteur de la santé et de lacommunauté internationale pour promouvoir la santé de tous les peuples du monde.
cinq pourcent de leur PNB (selon l'OMS) au secteur de la santé. Ce que peu d'entre eux peuvent faire ; - le budget national réservé à la santé est de plus en plus consacré au paiement d'agents de santé, médicaux et paramédicaux formés en grand nombre dans le courant des dernières années. Tout cela au détriment de la fourniture de matériel, de médicaments, de vaccins ou encore au détriment de l'entretien des centres de santé ; - les pays ne peuvent toujours pas mettre en place des politiques de santé cohérentes parce que les plans de développement sanitaire dépendent en grande partie de l'aide extérieure et parce que les pays comptent peu de structures et de cadres nationaux capables de discuter à armes égales avec les bailleurs de fonds. L'Etat ne peut dès lors jouer le rôle de régulateur (qu'il - le personnel de santé ne distingue pas les soins de santé primaires du travail quotidien qu'il accomplit ; - la forte centralisation de l'administration semble aussi être un obstacle important. Les mesures prises en matière de décentralisation (si elle est acceptée) ont eu peu d'effet.
C'est de cette manière que les soins de santé primaires espérés deviennent des soins de santé primaires sélectifs. La santé n'est donc plus considérée dans son ensemble.
Les soins de santé primaires sélectifs se limitent aux femmes en âge de procréer et aux enfants de moins de cinq ans. Ils comprennent la vaccination des enfants et des femmes enceintes, la promotion de l'allaitement maternel, la chloroquine contre la malaria et la réhydratation contre les diarrhées. Ces soins ne correspondent plus aux indications énoncées lors de la Conférence d'Alma Ata : ils favorisent l'emprise des organisations internationales sur les politiques nationales émergentes, l'abandon de la participation communautaire et l'abandon des soins au sens large du terme.
3.3.4 Les petits projets71 : Face à ce nouvel échec, une série de petits projets se développent. Ils sont bien souvent financés par des ONG mais s'harmonisent peu avec le système de santé existant. Ces projets touchent une série de problématiques pertinentes (comme la promotion féminine, l'éducation ou le développement sanitaire) mais créent une demande qui ne pourra plus être satisfaite après le départ de l'organisation non Ces projets présentent cependant certains mérites. Ils ont en effet montré que les communautés pouvaient contribuer à l'exécution et au financement des soins de santé au niveau local (mais moins à la planification ou à la gestion du système).
3.3.5 Les premiers pas de la décentralisation72 : Appuyés par l'OMS, plusieurs pays reprennent ensuite leur politique de santé en main. Ils renforcent la décentralisation par la mise en place de districts sanitaires (unité de base de planification, de gestion et d'action sanitaire) et de directions régionales (devant apporter un appui technique aux districts sanitaires). Parce que si les politiques de santé nécessitent une participation de la population, elles ne peuvent fonctionner sans la présence d'un premier échelon (qui définirait les besoins de manière objective). Les niveaux intermédiaires sont donc renforcés (mais pas encore les niveaux locaux).
Malgré ces efforts et ces réorganisations, la situation reste préoccupante. Au Burkina Faso par exemple, les taux de mortalité générale, infantile et maternelle restent élevés.
Cette situation serait due à divers facteurs : - l'insuffisance quantitative et qualitative de la couverture sanitaire (surtout au niveau des médecins, des infirmiers et des sages-femmes) ; 71 VAN LERBERGHE, Wim, PANGU, Kasa Asila. Op. cit. pp. 356-358.
72 FINKEN, Martin (pour le PDM), LATOUCHE, Daniel (pour l'INRS-Urbanisation).
Décentralisation, acteurs locaux et services sociaux en Afrique. Cotonou : PDM. pp. 10-11.
- l'insalubrité de l'environnement, l'insuffisance des mesures d'assainissement et le manque de fourniture en eau potable ; - la persistance d'épidémies endémiques (comme la lèpre, la tuberculose, le paludisme - la persistance de la sous-alimentation ; - la faiblesse des ressources financières.
3.3.6 La décentralisation73 : On peut aujourd'hui percevoir une réelle volonté de décentraliser l'offre de services 3.4 Conclusion :
Les organisations internationales et les autres bailleurs de fonds semblent accompagner les Etats africains dans leurs politiques d'éducation depuis les indépendances. Ces derniers ne suivent cependant pas toujours les recommandations des organisations bilatérales et multilatérales en la matière. Dans les années 70, ils refusent par exemple de mettre en œuvre les programmes soutenus par celles-ci. Mais lorsque les systèmes d'éducation s'écroulent, les Etats s'inclinent devant les institutions financières pour suivre les Plans d'Ajustement Structurels et réduisent ainsi toute dépense dans le domaine de l'éducation. Ils lancent aujourd'hui de nouvelles réformes, bien souvent initiées par les organisations internationales, pour notamment encourager les collectivités locales à prendre part aux politiques La distribution de l'eau potable est au départ assurée par l'Etat (que ce soit par l'administration ou par une entreprise publique) dans les villes comme dans les zones rurales. Par manque de moyens, pour des raisons de mauvaise gestion et de croissance 73 FINKEN, Martin (pour le PDM), LATOUCHE, Daniel (pour l'INRS-Urbanisation). Op. cit. p. 11.
démographique, les services d'eau sont petit à petit privatisés depuis quelques années dans les villes et ce sous les injonctions du FMI bien souvent. Ces nouveaux services n'investissent que dans les zones solvables. Les plus pauvres ne sont pas pris en compte. Ils se tournent dès lors vers de petits revendeurs. Les zones rurales restent, de leur côté, du ressort de l'administration. La communauté internationale se mobilise depuis les années 70 mais sans prendre de mesures concrètes semble-t-il.
Dans le domaine de la santé, les organisations internationales et les autres bailleurs de fonds guident et financent en grande partie les politiques sanitaires des pays d'Afrique depuis les indépendances. Face à l'échec de la stratégie des soins de santé primaires, les ONG développent, de leur côté, de petits projets qui s'harmonisent peu avec le système de santé national. Manquant de cadres nationaux et de ressources, l'Etat centralisé ne peut s'imposer et réguler les actions de ces diverses instances. Les communautés locales contribuent, quant à elles, petit à petit aux plans de santé depuis la Conférence d'Alma Ata bien que les mesures prises en matière de décentralisation ont, au départ, peu d'effet.
4. Nouvelles politiques d'éducation, d'eau et de santé :
A la fin des années 80, la Banque Mondiale émet une série de prescriptions en matière d'éducation, d'eau potable et de santé.
Nous allons, dans ce quatrième point, examiner ces prescriptions. Nous observerons ensuite ce que peut apporter la décentralisation par rapport à ces prescriptions pour en évaluer l'impact. Nous nous pencherons aussi sur les mesures prises par les collectivités locales en plus de celles-ci.
Nous analyserons enfin, lorsque c'est possible, les initiatives prises dans les secteurs de l'éducation, de l'eau potable et de la santé à côté de la décentralisation pour la replacer dans un plus large contexte.
4.1 L'éducation :
4.1.1 Prescriptions de la Banque Mondiale : En 1989, la Banque Mondiale édite un document intitulé « l'Afrique Sub-Saharienne : de la crise à une croissance durable (étude prospective à long terme) » dans lequel elle consacre quelques pages à la revitalisation et à l'universalisation de l'enseignement Au fil de ces quelques pages, la Banque Mondiale présente quelques prescriptions.
Elle stipule, premièrement, qu'accroître les effectifs scolaires ne sert à rien si on ne se penche pas d'abord sur la qualité de l'enseignement. Il faudrait, pour cela, augmenter les dépenses en matériel pédagogique par élève. Mais encore, les pays devraient se doter de compétences nationales pour adapter et préparer le matériel d'enseignement à leurs besoins. Il serait en outre nécessaire de relever le niveau de compétence professionnelle des enseignants tout en limitant les coûts de la formation pédagogique (et ce via la réduction de la durée de la formation initiale ou la formation à distance notamment). Les tests peuvent aussi être améliorés pour que les élèves développent des facultés cognitives (plutôt que de simples connaissances de par cœur). L'emploi de langues locales pendant les premières années de l'enseignement primaire peut aussi contribuer à la qualité de l'instruction.
La Banque Mondiale précise, deuxièmement, qu'il faut à long terme augmenter les effectifs scolaires dont ceux des filles.
Pour réaliser ces deux objectifs, la Banque Mondiale avance que les dépenses en matière d'éducation primaire devraient être plus importantes. Les collectivités locales pourraient d'ailleurs apporter de grandes contributions à la construction des écoles. La Banque Mondiale mentionne en outre que les ressources doivent être mieux utilisées.
Des systèmes de classes à double vacation peuvent être institués pour cela. On peut augmenter les heures de contact par enseignant, utiliser des techniques d'enseignement à distance ou encore accroître le nombre d'effectifs par classe.
4.1.2 Les collectivités locales par rapport aux prescriptions de la Banque Mondiale74 : La plupart des collectivités locales devraient donc contribuer à la qualité de l'enseignement et à l'augmentation d'effectifs scolaires par la construction, l'équipement et l'entretien des écoles primaires.
De fait, lorsqu'on observe les compétences des collectivités locales des pays d'Afrique francophone de l'Ouest, nombreuses sont celles qui détiennent des compétences en la matière. Les collectivités locales du Sénégal par exemple, mais encore celles du Mali, du Bénin ou de la Côte d'Ivoire.
Les collectivités locales détiennent parfois des compétences en matière d'éducation qui se rapprochent d'autres prescriptions de la Banque Mondiale. Les communes du Mali peuvent par exemple apporter des subventions aux écoles communautaires et organiser les examens. Les communautés rurales, les communes et les régions du Sénégal participent enfin à la promotion des langues nationales dans les écoles.
En plus de cela, les collectivités locales de certains pays sont compétentes en matière de gestion du personnel enseignant (comme au Mali ou au Sénégal).
Une série de pays délèguent aussi à leurs collectivités locales des compétences en matière d'éducation mais de manière peu claire. D'autres pays ne transmettent pas de compétence dans ce domaine. D'autres encore n'en sont qu'au balbutiement du processus de décentralisation et n'ont pas encore défini les compétences des 4.1.3 Premier bilan : Bien que les compétences des communes citées ci-dessus soient inscrites dans les lois des pays de tradition française, les transferts de compétences n'ont souvent pas encore eu lieu parce que les pouvoirs centraux résistent et parce que les textes sont 74 PDM. Op. cit.
75 PDM. Op. cit. p. 26.
La plupart du temps, le transfert de ressources de l'Etat ne suit pas ou est minime. Les ressources prélevées localement restent faibles aussi.
4.1.4 Evaluation de l'Association pour le Développement de l'Education en Afrique La Banque Mondiale recommande, à la fin des années 80, la création d'un forum d'échange d'informations entre les agences de développement pour coordonner leurs efforts. Les responsables africains des systèmes éducatifs rejoignent ensuite cette plateforme pour former l'ADEA.
L'ADEA produit en 1999 une évaluation du secteur de l'éducation en général sur base des données et prescriptions édictées par la Banque Mondiale à la fin de la décennie Lorsqu'on observe l'évaluation, on remarque que la décentralisation n'est qu'une partie d'un tout pour le secteur de l'éducation.
L'ADEA soulève par exemple que les nouveaux contextes démocratiques des pays africains contribuent au succès du secteur puisqu'ils mettent en avant le principe d'égalité et le fait que tous les enfants ont le droit d'aller à l'école.
Mais encore, de bons résultats sont enregistrés dans les pays qui prennent déjà des initiatives concrètes en ce sens bien que toutes les politiques d'éducation ne soient pas encore planifiées.
Lorsque la plupart des parties prenantes du secteur sont consultées, elles s'approprient les politiques d'éducation et s'impliquent dans leur mise en œuvre.
76 ADEA. Etude prospective et bilan de l'éducation en Afrique (projet de synthèse pour la Biennale1999) [en ligne]. [réf. du 2005-05-15]. Disponible sur Internet :<http://www.adeanet.org/programs/biennial99/fr_synthesis.PDF>.
L'ADEA note encore que lorsque les communautés locales participent, elles réintègrent des éléments de la tradition dans l'éducation. Ce qui semble encourager le succès aussi.
Les initiatives prises après analyse (voire expérimentations aussi) sont également Le soutien technique et financier des partenaires extérieurs contribue en outre aux premières performances des politiques d'éducation observées.
Il reste cependant difficile de définir les coûts de ces succès. On ne peut donc bien les Enfin, si on mesure la qualité des politiques d'éducation en considérant les inputs (infrastructures, qualité des enseignants et des superviseurs), les processus (services de gestion et de soutien professionnel aux enseignants, l'utilisation de la langue maternelle dans l'enseignement, etc.) et les résultats, on remarque que beaucoup d'initiatives ont été prises pour les inputs mais peu pour les processus et les résultats.
4.2 L'eau :
4.2.1 Prescriptions de la Banque Mondiale et des autres bailleurs de fonds : La Banque Mondiale souligne aussi dans le document « l'Afrique Sub-Saharienne : de la crise à une croissance durable (étude prospective à long terme) » que l'utilisation de nouvelles techniques permettrait de réduire le prix de revient de l'eau mais que cela ne suffit pas pour que tout le monde ait accès à l'eau. Divers acteurs dont les femmes (qui perdent énormément de temps pour aller chercher de l'eau) devraient par exemple aussi s'impliquer dans les projets d'alimentation en eau. La Banque Mondiale signale enfin que les collectivités locales devraient participer à la conception, à la construction et à l'entretien des systèmes d'adduction d'eau.
Mais tandis que la Banque Mondiale recommande le transfert de compétences aux collectivités locales en matière de distribution d'eau potable dans le document de 1989 notamment, elle pousse paradoxalement aussi à la privatisation des entreprises publiques avec d'autres bailleurs de fonds. Ces derniers sont poussés dans le dos par diverses multinationales pour agir de la sorte.77 4.2.2 Les collectivités locales par rapport aux prescriptions de la Banque Mondiale78 : Tous les Etats ne prévoient pas de manière explicite un rôle pour les collectivités locales dans le secteur de l'eau tout comme le prévoit la Banque Mondiale. Les collectivités locales d'une série de pays ont cependant des compétences en matière de conception, de construction et d'entretien des systèmes d'adduction d'eau potable. Les communes de Côte d'Ivoire et du Bénin ont par exemple la compétence de créer, de construire et d'équiper les fontaines et les puits à eau. Les communes maliennes ont le pouvoir d'élaborer et de mettre en œuvre un plan de développement de l'hydraulique, mais aussi de construire et d'entretenir les infrastructures. Les communes du Burkina Faso peuvent donner leur avis sur le schéma directeur d'adduction d'eau ainsi que réaliser des puits, des fontaines et des forages. Les provinces de ce même pays peuvent, quant à elles, donner leur opinion sur les programmes d'approvisionnement en eau et aussi réaliser des puits et des forages.
Les collectivités locales de certains pays détiennent en outre des compétences en matière de gestion de ces puits et forages. Les communes du Burkina Faso et de la Côte d'Ivoire peuvent être citées à titre d'exemple. Les communes du Mali ont le pouvoir de contrôler les structures de gestion des infrastructures mais aussi de recruter des exploitants chargés du fonctionnement de ces dernières.
4.2.3 Premier bilan79 : Dans presque tous les pays d'Afrique de l'Ouest, ce sont des organismes publics d'Etat ou des entreprises privées qui conservent les compétences que devraient détenir les communes en matière d'eau.
77 ADEGNIKA, Félix. RE : Quelques questions [en ligne]. Message à : Marie DERMONT. 17 juin2005. Communication personnelle.
78 PDM. Op. cit.
79 PDM. Op. cit. p. 28.
4.2.4 Evaluation faite par le Programme Solidarité Eau (pS-Eau)80 : En 1998, le pS-Eau81 mène des recherches (sur financement de la Coopération française) dans une quinzaine de pays d'Afrique dans le but de répondre aux besoins des populations en matière d'eau. Le Programme élabore ensuite un document intitulé « Eau potable et assainissement dans les quartiers périurbains et les petits centres » dans lequel il propose notamment une évaluation de la situation.
Le pS-Eau observe tout d'abord qu'à côté des municipalités, d'autres acteurs tentent de répondre aux besoins de la population en matière d'eau : les pouvoirs publics, diverses organisations communautaires ou caritatives, de petits opérateurs privés, etc.
Comme nous l'avons vu plus haut, les pouvoirs publics délèguent de plus en plus les services d'eau à des privés (tout en les décentralisant). Les organisations communautaires et caritatives réalisent certains ouvrages également en mobilisant des fonds auprès de bailleurs de fonds ou des populations. Les petits opérateurs revendent, quant à eux, l'eau distribuée par les sociétés privées. Les performances de ces divers acteurs fluctuent.
Une connaissance détaillée de la quantité et de la qualité des eaux disponibles sur un site, de la nature des écoulements, des perceptions et usages de l'eau par les populations mais encore des activités économiques semble toutefois encourager le succès si elle est diffusée auprès des populations, des diverses composantes de la société civile, des responsables locaux mais aussi des bailleurs de fonds.
De meilleurs résultats peuvent encore être notés lorsque les bailleurs de fonds proposent des formations ainsi qu'un appui-conseil aux maîtres d'ouvrage locaux sans forcément investir dans les équipements.
80 PS-EAU. Vers un service local ou municipal de l'eau. In Eau potable et assainissement dans lesquartiers urbains et les petits centres. Paris : Gret, 1998.
81 Le pS-Eau est né dans le courant de la décennie internationale de l'eau potable (en 1984) d'unevolonté des ministres européens de l'environnement. Ces derniers désiraient accroître la coopérationeuropéenne dans le domaine de l'eau.
Le pS-Eau déplore cependant le manque de cohérence qu'il y a entre les divers acteurs impliqués dans le secteur de l'eau mais prévoit que les collectivités locales assurent ce rôle au fil du temps bien qu'elles aient encore peu de compétences et de crédibilité.
4.3 La santé :
4.3.1 Prescriptions de la Banque Mondiale : Dans ce même document toujours (« l'Afrique Sub-Saharienne : de la crise à une croissance durable (étude prospective à long terme) »), la Banque Mondiale énonce une série de mesures à prendre pour universaliser les soins de santé primaires.
Les affectations budgétaires devraient tout d'abord être maintenues. Les particuliers, les familles et les collectivités locales soutenues par les gouvernements et les ONG devraient s'impliquer à ce niveau.
Les collectivités locales devraient en outre participer à la définition de leurs propres priorités dans la conception et l'application des programmes de soins de santé.
Il faudrait aussi élargir la couverture sanitaire.
Mais encore, l'achat et la distribution des produits pharmaceutiques devraient être rationalisés pour réduire les coûts. Le stockage des médicaments pourrait par exemple être amélioré. Nombre d'entre eux sont en effet perdus dans les magasins centraux.
D'autres sont trop longtemps stockés et se périment. Il faudrait aussi mieux informer les populations quant à l'emploi des produits pharmaceutiques.
Il serait ensuite nécessaire de rationaliser l'emploi de la main d'œuvre dans le secteur de la santé. Les interventions simples seraient par exemple confiées à un personnel moins qualifié pour que les médecins et le personnel infirmier puissent se consacrer aux problèmes plus complexes. Les agents de santé dans les zones rurales devraient, quant à eux, être mieux encadrés par les échelons supérieurs du système de santé.
Les interventions préventives (comme la vaccination des enfants) permettraient également d'éviter des dépenses ultérieures et ce à peu de coûts.
D'autres facteurs pourraient enfin indirectement contribuer à l'amélioration de la santé des populations. S'ils avaient un meilleur accès à l'eau potable, les femmes et les enfants ne devraient pas fournir de trop gros efforts physiques et pourraient consacrer plus de temps aux soins, à l'agriculture, à la préparation des aliments, à l'éducation et à d'autres activités susceptibles d'améliorer la santé. Les plannings familiaux informeraient, de leur côté, les mères (et les pères) sur les moyens de contraception pour qu'elles puissent mieux échelonner les naissances et mettre au monde des bébés en bonne santé (les enfants nés peu de temps après leur frères et sœurs sont en effet plus vulnérables).
4.3.2 Les collectivités locales par rapport aux prescriptions de la Banque Mondiale82 : Dans certains pays d'Afrique francophone de l'Ouest, les lois lèguent aux collectivités locales une série de compétences qui devraient permettre aux collectivités de contribuer en partie aux prescriptions de la Banque Mondiale mais aussi de mener d'autres actions dans le domaine de la santé.
Les communes du Mali ont par exemple la compétence d'élaborer et de mettre en œuvre un plan de développement sanitaire.
Pour élargir la couverture sanitaire, bon nombre de collectivités locales peuvent construire, équiper et entretenir les centres de santé. Les communes du Bénin en sont un exemple mais encore les communes et les provinces du Burkina Faso, les communes de la Côte d'Ivoire, les communes du Mali, les communautés rurales et les communes et les régions du Sénégal.
Les collectivités locales peuvent parfois organiser l'approvisionnement en médicaments (comme au Burkina Faso et au Mali).
82 PDM. Op. cit.
Certaines collectivités locales peuvent ensuite participer aux mesures de médecine préventive. Les collectivités locales du Mali et du Burkina Faso peuvent être citées à titre d'exemple.
Comme nous l'avons vu plus haut, les collectivités locales sont aussi, en théorie, compétentes en matière d'eau potable.
Les collectivités locales détiennent parfois des compétences qu'on ne retrouve pas spécialement dans les prescriptions de la Banque Mondiale. Les provinces du Burkina Faso doivent par exemple encourager la valorisation des remèdes traditionnels. Mais encore, les communes du Mali doivent éduquer les populations en matière de santé.
Elles doivent aussi lutter contre la vente de médicaments illicites.
Dans certains pays, l'Etat délègue aux collectivités locales des pouvoirs dans le domaine de la santé mais sans trop de précisions. Dans d'autres pays encore, elles n'ont pas ou pas encore de compétences dans ce secteur.
4.3.3 Premier bilan : Les compétences en matière de santé ne sont transférées que très lentement aux collectivités locales. Les ressources (propres comme venant de l'Etat) des collectivités sont, quant à elles, peu nombreuses.
4.4 Conclusion :
La Banque souligne dans un document de 1989 qu'il faut considérer la qualité de l'éducation avant d'augmenter les effectifs scolaires (bien que cet objectif soit important aussi). Les compétences de certaines collectivités locales se rapprochent des prescriptions édictées par la Banque Mondiale pour cela. Certaines d'entre elles sont par exemple compétentes en matière de construction, d'équipement et d'entretien des bâtiments scolaires, en matière de subventions scolaires ou d'examens. Elles possèdent aussi d'autres compétences dans le domaine. Cependant, l'Etat ne transfère pas toujours effectivement ce type de compétences aux collectivités. Ces dernières disposent en outre de peu de ressources. Mais encore, d'autres collectivités ne détiennent aucune compétence dans le domaine de l'éducation ou pas encore.
L'ADEA soulève ensuite une série d'autres facteurs qui contribuent actuellement aux premiers succès des nouvelles politiques d'éducation comme le contexte démocratique, l'implication de toutes les parties prenantes, l'analyse ou le soutien des partenaires extérieurs. L'ADEA manque cependant d'informations pour évaluer les coûts de ces premiers succès entre autres.
La Banque Mondiale émet diverses prescriptions en matière d'eau potable. Elle recommande notamment l'utilisation de nouvelles techniques pour baisser le prix de l'eau mais encore l'implication des femmes dans les projets de construction de systèmes d'approvisionnement en eau potable. Elle invite aussi les collectivités locales à participer à la conception et à l'entretien de systèmes d'adduction d'eau. Il faut cependant noter que les bailleurs de fonds encouragent paradoxalement la privatisation d'entreprises publiques simultanément. Ils semblent poussés dans le dos par diverses multinationales. Bien que tous les Etats de la sous-région ne confèrent pas à leurs collectivités locales des compétences pour la distribution d'eau potable, les collectivités locales d'une série de pays ont des compétences en matière de conception, de construction et d'entretien des systèmes d'adduction d'eau potable tout comme le conseille la Banque Mondiale. Les compétences de certaines collectivités locales vont même au-delà des prescriptions de la Banque Mondiale. Ce sont toutefois les organismes publics d'Etat ou des entreprises privées qui conservent les compétences que devraient détenir les communes en la matière. Le pS-Eau met enfin l'accent sur d'autres facteurs qui contribuent aussi à l'amélioration des services d'eau de boisson comme une connaissance détaillée de la qualité, de la quantité et des usages de l'eau potable ou un appui-conseil des bailleurs de fonds (sans financement).
Pour ce qui est de la santé, la Banque Mondiale énonce une série de recommandations dans ce même document aussi. Les collectivités locales devraient notamment participer à la définition des priorités des programmes de santé. La couverture sanitaire devrait en outre être élargie. La Banque Mondiale propose encore une meilleure gestion des médicaments et plus d'interventions préventives. Lorsqu'on examine les compétences de certaines collectivités locales, on remarque que certaines d'entre elles peuvent répondre aux recommandations de la Banque Mondiale. Les compétences des collectivités concernent parfois aussi la valorisation des remèdes traditionnels ou la lutte contre la vente de médicaments illicites. Mais comme dans le domaine de l'éducation, ces compétences n'ont bien souvent pas encore été transférées. De plus, les collectivités disposent, comme on l'a dit plus haut, de peu de II. Etude de cas : le Bénin
1. Historique :
L'Etat béninois est, comme la plupart des Etats africains, très centralisé depuis son indépendance jusqu'en 1990 lorsqu'il opte pour la décentralisation.
Pour comprendre les choix que l'Etat béninois a faits en matière de décentralisation et situer les réformes de décentralisation dans leur contexte, nous allons tout d'abord parcourir la période précédant la Conférence Nationale. Nous examinerons ensuite les étapes successives de la mise en place de la décentralisation au Bénin.
1.1 Période précédant la Conférence Nationale en bref83 :
La République du Bénin est depuis toujours un Etat unitaire (il s'agit d'un héritage colonial). Les régimes successifs optent par conséquent pour la centralisation.
Les autorités béninoises ont longtemps cru qu'une forte centralisation pourrait stimuler le développement national. Après 40 ans, le décollage socio-économique, politique et culturel de la République du Bénin reste cependant préoccupant.
L'évolution de la société dahoméenne est principalement influencée par la France.
L'Etat est centralisé à l'image du modèle jacobin et les décisions prises par le centre sont répercutées à la base à travers une série de services techniques déconcentrés.
L'organisation administrative du pays laisse très peu de place à l'implantation et à l'épanouissement des collectivités locales.
Divers régimes vont se succéder mais toujours en maintenant ce principe de centralisation. Le Bénin connaît notamment 17 années de révolution populaire et démocratique (de 1972 à 1989). Lors de cette période, la pensée unique triomphe. Le Parti pour la Révolution Populaire du Bénin est créé en 1974 (tandis que toutes les 83 LALEYE. La décentralisation et le développement des territoires au Bénin. 2003. pp. 116-127.
organisations démocratiques sont interdites).84 Sous ce système marxiste-léniniste, les populations béninoises sont soumises à toutes sortes de vexations ou d'exactions en matière de droits de l'homme et du citoyen et de libertés publiques. Le citoyen béninois perd de plus tous ses droits individuels puisqu'ils sont systématiquement ignorés au profit des exigences du collectivisme révolutionnaire. L'individu doit s'effacer devant la collectivité. L'initiative privée est presque inexistante. Mais encore, l'organisation des communautés à la base est empreinte d'une verticalité centralisatrice empêchant une réelle responsabilisation du citoyen. L'Etat socialiste fabrique, plus que par le passé encore, un type de citoyen irresponsable, consommateur et qui ne peut prendre des initiatives. Le citoyen ne peut de cette manière influencer le développement en général et plus particulièrement au niveau L'Etat béninois se présente comme seul auteur et acteur du développement mais, vu l'immensité des tâches, son impréparation et son inaptitude, il ne peut jouer pleinement ce rôle. Les dirigeants des différents régimes ne semblent cependant pas remettre ce type de gestion en question jusqu'en 1989.
Les politiques économiques et financières pratiquées par le régime marxiste-léniniste conduisent à la faillite de l'Etat (déséquilibres économique, financier et de trésorerie et faillite de la quasi-totalité des entreprises publiques et du système bancaire). L'Etat en banqueroute ne peut plus payer les salaires, les pensions et les bourses. De janvier à août 1989, tout le secteur public se met en grève. Le pays est paralysé.85 L'Etat signe le premier Plan d'Ajustement Structurel en juin 1989.86 Une Conférence Nationale regroupe dès février 1990 les Forces Vives de la Nation87.
Elle définit les grandes orientations des réformes exigées par la crise que traverse 84 DOSSOU. L'expérience béninoise de la Conférence nationale [en ligne]. [Réf. du 2005-02-17].
Disponible sur Internet : <http://democratie.francophonie.org/img/pdf/1592.pdf>.
85 DOSSOU. Op. cit.
86 DOSSOU. Op. cit.
87 Sont invités à la Conférence Nationale des Forces Vives : les personnalités et les sages, les cultes etassimilés, les cadres de l'administration publique, les syndicats, le Parti de la Révolution Populaire duBénin et ses organisations de masse, les associations régionales de développement, toute autreorganisation non gouvernementale, les ordres et les associations professionnels, toute sensibilitépolitique, les étudiants, la Chambre de Commerce et de l'Industrie du Bénin, l'Organisation Nationale l'Etat. L'administration territoriale figure parmi les secteurs de la vie nationale concernés par la réforme.88 1.2 La Conférence Nationale et ses suites :
1.2.1 Les débats de la Conférence Nationale des Forces Vives89 : La décentralisation est inscrite à l'ordre du jour de manière spontanée puisqu'elle résulte du rejet de l'ancien système de centralisation politique et administrative (tenu pour responsable des dysfonctionnements de l'Etat béninois) et de manière Les participants de la Conférence décident cependant de conserver la forme unitaire de l'Etat. La seule décentralisation possible est dès lors la décentralisation Plus d'un tiers des membres de la Conférence Nationale siège au nom des populations locales à divers titres en plus des partis (ou sensibilités politiques) qui intègrent aussi dans leurs stratégies des tranches de politiques locales. Intégrer ce type d'acteurs aux débats était un des objectifs de la Conférence.
La Conférence renvoie l'étude en profondeur de la décentralisation à un forum spécial : les Etats généraux de l'administration territoriale.
1.2.2 La Constitution du 11 décembre 199091 : Comme dans la plupart des autres pays africains de tradition française, la Constitution béninoise consacre la décentralisation sous le principe de la libre administration des collectivités locales. Le texte comporte aussi des dispositions sur les responsabilités des Employeurs du Bénin, les paysans, toute organisation de jeunes et de femmes, l'armée, lescommunautés béninoises à l'étranger et le personnel des ambassades et consulats.
88 NASH MBACK, Charles. La lente décentralisation de droit au Bénin : dynamiques politiques etrégulations constitutionnelles. Afrique contemporaine, 4ème trimestre 2002, n°204.
89 NASH MBACK, Charles. Op. cit.
90 Les collectivités infra étatiques ne reçoivent pas de pouvoir de type constitutionnel.
91 NASH MBACK, Charles. Op. cit.
de l'Etat par rapport aux collectivités locales ainsi que sur les devoirs du législateur dans la mise en œuvre de la décentralisation (les Etats généraux de l'administration territoriale fixeront à son intention des orientations précises dans ce domaine).
1.2.3 Les Etats généraux de l'administration territoriale92 : Ils se tiennent à Cotonou en janvier 1993. Une place importante est de nouveau accordée aux acteurs locaux parmi lesquels une série de représentants des collectivités locales, des communautés rurales, des associations locales et des notabilités coutumières (sur 289 sièges, 120 sont occupés par des délégués du pouvoir local).
Les travaux sont organisés en trois commissions : « orientations et structures », « statut particulier des villes » et « finances locales ».
Au niveau de la structure, les commissaires proposent un seul niveau de décentralisation, la « commune » (ils envisagent éventuellement d'aller plus loin en fonction de la situation économique du pays).
Pour qu'une commune ait un statut particulier, elle doit en théorie répondre à trois - elle doit comprendre au minimum 100 000 habitants ; - elle doit faire preuve d'un dynamisme économique permettant à la collectivité de dégager des ressources suffisantes pour assurer un budget équilibré ; - elle doit répondre à certaines conditions politiques et économiques.
Les villes de Cotonou, Parakou et Porto-Novo sont désignées comme communes à statut particulier. Il est cependant difficile de comprendre comment elles remplissent ces critères.
92 NASH MBACK, Charles. Op. cit.
Le représentant de l'Etat peut contrôler la légalité des décisions des autorités locales.
L'Etat est invité à transférer une quantité suffisante de compétences et de ressources pour donner une consistance à l'autonomie des communes qui seront dirigées par des organes élus au suffrage universel.
L'essentiel des ressources locales proviendra toutefois de la fiscalité locale.
1.2.4 Les lois de décentralisation93 : 1.2.4.1 La loi sur l'administration territoriale : Cette loi institue un double système d'administration territoriale (sur les décombres de l'ancien système) : une administration déconcentrée et une administration décentralisée. La déconcentration territoriale est basée sur la création de douze départements94 (qui remplacent les six provinces précédentes). Chaque département est dirigé par un préfet (assisté d'un conseil départemental). Le préfet assure le contrôle de tutelle sur les communes de son département. La seule catégorie de collectivité locale, la commune, remplace les anciennes sous-préfectures et circonscriptions urbaines. Suivant les recommandations des Etats généraux de l'administration territoriale, le législateur laisse la possibilité de créer ultérieurement d'autres catégories de collectivités locales. La commune est subdivisée en arrondissements. Ceux-ci sont des unités déconcentrées comprenant des villages en milieu rural et des quartiers en milieu urbain.
1.2.4.2 La loi sur les communes : Ce texte traite de l'organisation de la commune sur les plans administratif, financier et 93 NASH MBACK, Charles. Op. cit.
94 L'Alibori, l'Atacora, l'Atlantique, le Borgou, les Collines, le Couffo, la Donga, le Littoral, le Mono,l'Oueme, le Plateau et le Zou.
1.2.4.3 La loi sur les communes à statut particulier : Cette loi suit les recommandations des Etats généraux de l'administration territoriale en la matière. Elle s'applique donc aux communes de Cotonou, de Parakou et de Porto-Novo qui sont constituées d'arrondissements subdivisés en quartiers.
1.2.4.4 La loi sur le régime électoral des communes : Cette loi institue un régime électoral combinant des éléments de la représentation proportionnelle (pour que toutes les sensibilités sociales et politiques de la commune soient représentées) et majoritaire (pour encourager la formation de majorités 1.2.4.5 La loi portant régime financier des communes : Le texte prévoit les procédures budgétaires locales, les recettes et les dépenses, la préparation, l'adoption, l'exécution et le contrôle du budget, le financement du développement local et la solidarité intercommunale.
1.3 Conclusion :
L'Etat connaît au Bénin divers régimes depuis son indépendance dont une période marxiste-léniniste de 1972 à 1989. Trop centralisé, l'Etat déresponsabilise le citoyen.
Mais encore, il ne peut répondre aux besoins de la population. L'Etat tombe ensuite en banqueroute et organise en 1990 une Conférence Nationale des Forces Vives de la Nation. Les participants de la Conférence, dont un tiers siège au nom des populations locales, décident de conserver la forme unitaire de l'Etat mais optent pour un modèle de décentralisation administrative. Les Etats généraux de l'administration territoriale, chargés de fixer des orientations précises en la matière, accordent eux aussi une place importante aux acteurs locaux lors des séances de rencontre. Ils définissent un niveau de décentralisation « la commune » ainsi que des communes à statut particulier.
Diverses lois sont ensuite édictées pour compléter ces dispositions. Elles instituent notamment un système d'administration territoriale double : une administration décentralisée et une administration déconcentrée.
Le Bénin suit le même parcours que la plupart des pays d'Afrique francophone pour mettre en œuvre la décentralisation. La Constitution n'énonce par exemple que le principe de libre administration des collectivités locales tandis que les lois donnent les précisions. Mais encore, les entités décentralisées sont accompagnées de structures déconcentrées. Le Bénin se distingue peut-être des autres pays francophones par son unique niveau de décentralisation.
2. Acteurs :
Une série d'acteurs sont impliqués dans le processus de décentralisation au Bénin.
2.1 Au niveau national :
2.1.1 Les structures internes d'appui à la décentralisation : 2.1.1.1 La Direction Générale de l'Administration Territoriale : La Direction Générale de l'Administration Territoriale est une structure permanente du Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation (autrefois Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale). Son rôle est de définir la politique générale de l'Etat en matière d'administration territoriale et de proposer les réformes nécessaires.95 Elle se compose de la Direction de l'Administration d'Etat et de la Direction des Collectivités Locales. Cette dernière est chargée de la tutelle sur les communes, des finances locales et de la promotion des coopérations intercommunale et décentralisée.
Elle doit aussi encourager la structuration d'une fonction publique territoriale.96 95 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
96 PDM. Op. cit. p. 55.
2.1.1.2 La Mission de Décentralisation (MD)97 : Créée en mai 1997, la mission de décentralisation est une structure interministérielle chargée de proposer au gouvernement une stratégie globale de mise en œuvre de la Réforme de l'Administration Territoriale. Pour cela, elle doit : - élaborer l'ensemble des textes législatifs et réglementaires permettant d'aboutir à un code administratif des collectivités locales ; - proposer au gouvernement toutes les mesures d'accompagnement de la décentralisation ; - réaliser toutes les études sectorielles nécessaires à la gestion efficiente des affaires locales ; - assister et conseiller les collectivités décentralisées en ingénierie et en développement local ; - contribuer à promouvoir la coopération décentralisée.
Dans la pratique, la Mission de Décentralisation est chargée de produire des avant- projets de textes législatifs et réglementaires complémentaires et de concevoir des outils de travail administratif et technique à l'usage des nouvelles administrations locales. La Mission s'investit aussi dans la sensibilisation de l'opinion nationale en matière de décentralisation et de développement local. Elle est appelée à disparaître dans un délai de trois ans après les élections.
2.1.1.3 La Maison des Collectivités Locales (MCL)98 : Elle est créée par décret en 1997. La Maison des Collectivités Locales est un établissement public à caractère administratif. Elle est chargée d'apporter un appui aux collectivités locales par la mise au point d'outils d'aide à la décision et 97 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
98 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
l'animation d'un réseau de conseil et d'assistance aux communes. Ses compétences couvrent, d'une part, l'organisation des services internes des communes sur les plans administratif, comptable et financier et, d'autre part, la réflexion, la conception et l'exécution des outils de planification, d'aménagement, d'orientation et de programmation au niveau communal.
A ce titre, elle œuvre en faveur de : - la structuration du mouvement municipal en aidant à la mise sur pied d'une association d'élus locaux ; - la coopération intercommunale ; - la coopération décentralisée et l'affiliation des communes béninoises aux organismes internationaux. Elle est également chargée d'éditer une revue trimestrielle consacrée à la vie des communes.
2.1.1.4 L'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB)99 : Créée en novembre 2003, l'ANCB regroupe les 77 communes que compte le Bénin.
Chargée de représenter les communes auprès de l'Etat et des partenaires au développement, cette association milite en faveur d'une accélération du transfert des compétences aux communes et œuvre en faveur du développement municipal.
2.1.2 Les ministères : Ils sont impliqués malgré eux puisqu'ils doivent transférer une série de compétences aux communes (ainsi que les ressources dont elles ont besoin).
Bien que sept domaines de compétences soient transférés aux communes (en matière de développement local et d'aménagement ; en matière d'infrastructures, d'équipements et de transports ; en matière d'environnement, d'hygiène et de 99 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
salubrité ; en matière d'enseignement primaire et maternel ; en matière d'alphabétisation et d'éducation des adultes ; en matière de santé, d'action sociale et culturelle ; et en matière de services marchands et d'investissements), les préparatifs des ministères en vue d'un transfert de compétences dans ces matières n'ont donné des résultats concrets qu'au Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme. Des études ont en effet été réalisées au sein du Ministère pour regrouper certains de ses services centraux en vue du transfert de certaines compétences aux communes. Il envisage aussi d'installer des directions dans chacun des 12 départements. Le responsable du département du Littoral et le maire de Cotonou ont ainsi signé les actes qui consacrent le transfert de ces compétences à la commune de Cotonou le 29 juillet 2003. Les autres communes doivent négocier la même opération avec le Ministère pour qu'il y ait transfert.100 La plupart des autres ministères se contentent de renforcer leurs structures déconcentrées à travers le territoire sans véritablement se dessaisir des compétences qui doivent revenir aux communes. Le Ministère des Travaux Publics et des Transports a par exemple créé de nouvelles directions départementales et mis sur pied huit annexes régionales qui se superposent aux territoires des communes pour la sécurité routière.101 2.1.3 Les sociétés d'Etat (comme la SONEB) : Détenant des compétences qui devraient être données aux communes en matière de distribution d'eau, la SONEB collabore dans certains cas avec les mairies pour l'élaboration de ses plans.
Le capital de la SONEB appartient encore entièrement à l'Etat béninois mais les réformes en cours laissent penser que la SONEB sera bientôt privatisée.102 100 PDM. Op. cit. pp. 59-60.
101 PDM. Op. cit. p. 60.
102 ADEGNIKA, Félix. Op. cit.
2.2 Au niveau local (les mairies) :
Suite à des élections tardives, les mairies sont entrées en fonction en mars 2003.
La Constitution stipule que les communes sont administrées par des conseils élus dans les conditions fixées par la loi. Les conseillers communaux sont, sur cette base, élus au suffrage universel direct.103 Le Conseil Communal se réunit en session ordinaire quatre fois par an.104 Le maire et ses adjoints sont élus au sein du Conseil Communal. Le nombre d'adjoints varie en fonction du statut de la commune. Toutes les communes disposent de deux adjoints. Les communes à statut particulier disposent d'autant d'adjoints que d'arrondissements augmentés de trois.
Les élus locaux ont un mandat de cinq ans.
Les conseillers ne doivent pas disposer d'un diplôme d'instruction pour être élus. Le maire et les adjoints doivent, quant à eux, pouvoir lire et écrire le français parce que c'est la langue de travail.105 Chaque commune est divisée en arrondissements composés eux-mêmes de plusieurs quartiers ou de villages. L'arrondissement est mené par un chef d'arrondissement nommé par le Conseil Communal. Il est assisté d'un Conseil d'Arrondissement composé des chefs de quartiers ou de villages qui se réunit au moins une fois par mois (sur convocation du chef d'arrondissement). Le maire est informé des activités du Conseil d'Arrondissement et doit le consulter avant toute délibération du Conseil Communal portant sur l'arrondissement. Les chefs de quartiers et de villages n'ont cependant toujours pas été élus. Ce sont donc encore des chefs nommés par l'Etat.106 103 PDM. Op. cit. p. 63.
104 MISSION DE DECENTRALISATION. Le guide du conseiller communal. p. 27.
105 Interview avec le secrétaire général de la MD faite à Cotonou le 10 mars 2005.
106 PDM. Op. cit. p.64.
2 . 3 Une association régionale : le Partenariat pour le Développement
Municipal (PDM) :
Le PDM mène diverses actions au Bénin. Il élabore notamment un projet en matière d'eau potable pour la ville de Cotonou sur lequel nous reviendrons.
2.4 Les intervenants extérieurs :
Les bailleurs de fonds apportent en général un appui technique avant d'appuyer financièrement (pour que l'argent ne soit pas gaspillé). Les élus locaux ont besoin L'Allemagne, le Danemark et l'Union Européenne ont choisi le Bénin comme pays de concentration. Ils consacrent donc plus de moyens au Bénin que d'autres bailleurs de 2.4.1 Les partenaires bilatéraux : 2.4.1.1 La Coopération française109 : La France est présente pour accompagner le processus de décentralisation depuis 1991. Le projet d'appui à la décentralisation et à la gestion urbaine au Bénin, signé en août 2002, succède aux précédents projets Fond d'Action et de Coopération (FAC). Il comporte trois composantes : - l'appui institutionnel à la déconcentration et à la décentralisation (à l'intention des administrations centrales et des préfectures) ; - la consolidation des outils de gestion urbaine à Cotonou, Parakou et Porto Novo ; 107 Interview avec un consultant en gouvernance du bureau d'appui à la Coopération canadienne faite àCotonou le 07 mars 2005.
108 Interview avec un consultant en gouvernance du bureau d'appui à la Coopération canadienne faite àCotonou le 07 mars 2005.
109 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
- l'appui à la gestion communale des villes secondaires Bohicon, Kandi et Natitingou (ce projet comporte un important volet formation et études).
2.4.1.2 La Coopération allemande (GTZ)110 : Son programme présente une approche novatrice. Elle abandonne, d'une part, l'approche « projet » au profit d'une approche « programme » regroupant trois anciens projets (décentralisation, planification et gestion des espaces naturels). Elle met, d'autre part, en œuvre une action concertée de l'ensemble de ses structures.
L'Allemagne souhaite enfin accompagner la création d'un fonds d'intervention des villes secondaires. La zone d'intervention s'étend sur les 13 communes des départements de l'Atacora et de la Donga ainsi que sur quatre villes secondaires : Ouidah, Natitingou, Abomey et Bohicon.
2.4.1.3 Les autres partenaires bilatéraux : les Pays-Bas, le Danemark, les Etats-Unis, le Canada, (la Suisse et la Belgique) : L'Organisation Néerlandaise de Développement SNV existe depuis 1965. Bien qu'elle exécutait au départ les projets de coopération bilatérale entre le Bénin et les Pays-Bas, elle cherche à renforcer, depuis les premières élections municipales, les capacités de maîtrise d'ouvrage des élus en assistant les mairies et ce aux travers de deux programmes : HAADI (Hydraulique et Assainissement en Appui au Développement Institutionnel) Nord et Sud. Le programme HAADI Nord concerne deux communes de l'Atacora et deux communes du Borgou tandis que le programme HAADI Sud concerne cinq communes du Sud du pays.111 L'Organisation Néerlandaise de Développement subit en outre diverses transformations pour ne devenir qu'une organisation de conseils. Elle ne versera donc plus à l'avenir de financements aux communes.112 Le Danemark intervient dans le Zou.113 110 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
111 Interview avec le directeur adjoint de SNV faite à Cotonou le 11 mars 2005.
112 SALAMI, Souley. RE : RE : Mémoire sur la décentralisation [en ligne]. Message à : MarieDERMONT. 10 juin 2005. Communication personnelle.
113 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
Le programme de la United States Agency for International Development (USAID), apparue en 1992, comprend deux volets. Le premier volet est consacré à la formation des élus locaux et à l'organisation de discussions entre les divers acteurs de la décentralisation. L'USAID finance, dans le deuxième volet, bon nombre de micro- projets touchant aux domaines de la santé et de l'éducation. Le programme de l'USAID est mis en œuvre par le Research Triangle Institute (RTI).114 Le bureau d'appui à la Coopération canadienne intervient, quant à lui, pour la décentralisation au travers de deux types d'activité : - les projets bilatéraux : le Canada appuie par exemple un projet de gestion des déchets pour les communes de Ouidah et de Cotonou et effectue différentes études pour soutenir la réforme administrative du Bénin ; - les projets régionaux : le Canada apporte un soutien financier au PDM et encourage la mise sur pied d'un DESS en gouvernance locale pour divers pays africains de la 2.4.2 Les partenaires multilatéraux : 2.4.2.1 L'Union Européenne : L'Union Européenne intervient sur l'ensemble des 77 communes à travers le Programme de d'appui au Démarrage des Communes (PRODECOM). Celui-ci poursuit trois objectifs principaux : - renforcer les capacités de gestion des communes ; - assurer la participation effective des populations au développement local ; 114 Interview avec le public participation specialist de l'USAID faite à Cotonou le 08 mars 2005.
115 Interview avec un consultant en gouvernance du bureau d'appui à la Coopération canadienne faite àCotonou le 07 mars 2005.
- renforcer les capacités des institutions chargées de la mise œuvre de la L'originalité du PRODECOM est son maillage sur le terrain puisque sept équipes mobiles d'appui aux communes, composées chacune de quatre personnes, ont été installées dans les principales villes du territoire béninois.116 L'Union Européenne dirige aussi, en attendant que le gouvernement prenne la relève, le groupe de concertation des bailleurs de fonds du Bénin créé pour qu'il y ait une certaine cohérence entre les programmes de ceux-ci.117 2.4.2.2 Le Fond d'Equipement des Nations Unies (FENU)118 : Le Fond d'Equipement des Nations Unies développe un programme spécifique dans 2.4.2.3 La Banque Mondiale119 : Elle intervient à travers le Projet de Gestion Urbaine Décentralisée (PGUD).
La phase 1 qui s'achève concernait les communes de Cotonou, Parakou et Porto Novo. Elle visait le renforcement des capacités de gestion municipale, la construction et la réhabilitation des infrastructures urbaines de base ainsi que la participation et La phase 2, qui devrait s'étaler sur une période de trois ans, est au stade de lancement des études préalables. Ce projet concerne les communes de Cotonou, Parakou et Porto Novo ainsi qu'une série de villes secondaires.
116 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
117 Interview avec un consultant en gouvernance du bureau d'appui à la Coopération canadienne faite àCotonou le 07 mars 2005.
118 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
119 AMBASSADE DE FRANCE AU BENIN. Op. cit.
2.5 Les habitants :
2.5.1 Perception du concept de décentralisation par les populations120 : A la fin des années 90, la plupart des habitants du Bénin peuvent définir le concept de décentralisation mais bien souvent de manière erronée ou confuse. Certains confondent par exemple la décentralisation et le découpage territorial.
Les Béninois craignent en outre que les collectivités décentralisées ne puissent pas remplir les tâches que lui délègue l'Etat sans que ce dernier ne lui transfère les 2.5.2 Participation des populations au travers des élections locales : Jusqu'à présent, les populations n'ont participé aux affaires locales qu'au travers des élections communales de décembre 2002 et de janvier 2003 (les prochaines auront lieu en 2007-2008). Christophe Antoine soulève toutefois l'importance de cette possibilité de voter. Sur base d'une analyse d'élections locales organisées en 1991121, il prévoit en 1998122 que l'élection directe d'élus locaux et indirecte d'un maire devrait permettre de faire communiquer deux mondes socioculturels : le monde de la localité et le monde de l'Etat (et des acteurs internationaux). Il remarque en effet que les populations votent pour des candidats qui peuvent arbitrer les conflits en considérant les normes émises par l'Etat mais aussi celles émises par la communauté.
Les populations votent également pour les candidats capables de créer une dynamique de développement local. Ces derniers doivent, pour cela, pouvoir interagir avec les instances de l'Etat, les organisations internationales et les villes du Nord.
120 ANTOINE, Christophe. Pratiques et perceptions d'un appareil étatique en voie de décentralisation :le cas du Bénin. Bulletin de l'APAD, 1998, n°16. pp. 83-87.
121 Kérékou organise en 1991 des élections aux niveaux des anciennes communes (qui correspondentaujourd'hui aux arrondissements) et des quartiers. Ces élections concernaient les postes de maire (pourles communes) et de chef de quartier.
122 ANTOINE, Christophe. Op. cit. pp. 91-97.
2.5.3 Consultation des populations : Les collectivités locales doivent élaborer cette année un Plan de Développement Communal (PDC) pour cinq ans. Avant de proposer un programme pour l'avenir, les PDC font parfois un état des lieux de la situation de la commune dans divers secteurs.
Pour l'élaboration de ce plan, les mairies de certaines communes ont consulté les diverses franges de la population. Le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo nous explique par exemple qu'« avant d'élaborer le PDC, la mairie mène une enquête sommaire dans les quartiers auprès des sages, des femmes, des chefs de quartier, etc. » pour connaître les besoins de la population. Charles Nash Mback, chercheur du PDM, regrette cependant que cette enquête ne soit que sommaire. Dans la commune de Tori- Bossito, divers représentants de la population sont ciblés et invités lors d'ateliers. Ce sont les sages, les chefs traditionnels, les cadres originaires de la commune qui travaillent à Cotonou, les représentants d'associations, etc.123 2.5.4 Informations données aux populations : La loi exige que les populations soient informées des affaires de la commune. Le directeur de cabinet de Porto-Novo juge cependant que les populations ont d'autres préoccupations.124 Le secrétaire général de Tori-Bossito nous informe, quant à lui, qu'une série de PV sont affichés à la mairie ainsi que dans les arrondissements, que la presse est invitée pour chaque évènement et que les réunions du Conseil Communal sont ouvertes au public mais que peu de personnes font le déplacement.125 123 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito faite à Tori-Bossito le 11 mars2005.
124 Interview avec le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo faite à Porto-Novo le 09 mars2005.
125 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito faite à Tori-Bossito le 11 mars2005.
2.5.5 Mobilisation des populations : Le directeur de cabinet de Porto-Novo126 et le premier adjoint du maire de Ouidah127 soulèvent que les habitants se mobilisent de temps à autres financièrement ou en nature pour de petits projets.
Le secrétaire général de Tori-Bossito nous signale cependant que les habitants ne paient pas toujours les impôts locaux et qu'il faut d'avantage sensibiliser au civisme 2.6 Conclusion :
En rupture avec le passé, le Bénin met en place diverses structures au niveau national pour gérer la décentralisation comme la Direction Générale de l'Administration Territoriale dont une des composantes est chargée de la tutelle sur les communes, la MD (une structure temporaire) qui élabore les avant-projets de textes législatifs ainsi qu'une série d'outils de travail pour les collectivités locales et la MCL qui appuie d'une manière plus directe sans doute les communes. Les ministères doivent, quant à eux, déléguer une série de compétences aux communes mais tardent à le faire. Le Ministère de l'Environnement est le seul à présenter des résultats concrets en la matière. Les autres ministères se contentent de renforcer leurs structures déconcentrées. La SONEB, société d'Etat en cours de privatisation, semble, elle aussi, collaborer avec certaines communes.
Au niveau local, les communes sont administrées par un Conseil Communal qui élit en son sein le maire et ses adjoints. Les arrondissements de la commune disposent chacun d'un Conseil d'Arrondissement qui est lui-même consulté par le maire lorsque le Conseil Communal délibère sur un sujet touchant l'arrondissement. Les chefs de quartier et de village qui composent le Conseil d'Arrondissement sont malheureusement encore nommés par l'Etat.
126 Interview avec le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo faite à Porto-Novo le 09 mars2005.
127 Interview avec le premier adjoint du maire de Ouidah faite à Ouidah le 15 mars 2005.
128 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito faite à Tori-Bossito le 11 mars2005.
Le PDM agit également au Bénin. Son bureau pour l'Afrique de l'Ouest et du Centre est d'ailleurs basé à Cotonou.
Une série de partenaires bilatéraux et multilatéraux sont présents au Bénin pour appuyer le processus de décentralisation. Leurs initiatives sont nombreuses et fort différentes. Certains partenaires comme la France, le Canada ou encore l'Union Européenne appuient les différentes institutions chargées de la mise en œuvre de la décentralisation. D'autres encore, comme la Banque Mondiale, l'Union Européenne ou la France toujours tentent de renforcer les capacités de gestion des communes.
Certains bailleurs de fonds, comme SNV, l'USAID ou le Canada soutiennent et financent aussi directement une série de projets ou de micro-projets de communes.
SNV semble toutefois vouloir devenir une organisation de conseils uniquement.
Serait-ce parce que les formations et l'appui-conseil des bailleurs de fonds en matière de gestion et de distribution de l'eau potable donnent de meilleurs résultats (et ce sans financement)? Des projets régionaux qui concernent la décentralisation voient aussi le jour. Le Canada soutient par exemple le PDM ainsi que la création d'un DESS en gouvernance locale dans la région. La Banque Mondiale et l'Union Européenne s'inquiètent ensuite de la participation effective des populations. On peut encore remarquer que l'Union Européenne soutient les 77 communes du Bénin tandis que les autres partenaires choisissent plutôt une région ou une dizaine de communes. Nous observons enfin que les bailleurs de fonds se concertent.
En ce qui concerne les habitants, nous remarquons qu'à la fin des années 90, une grande majorité des Béninois semblent pouvoir définir ce qu'est la décentralisation mais de manière confuse bien souvent. Ils craignent en outre que l'Etat les abandonne totalement dans certaines matières en déléguant une série de compétences aux communes sans transfert de ressources. Les populations ne peuvent encore participer qu'au travers des élections locales bien qu'elles soient consultées pour l'élaboration des PDC. Ces élections ne sont cependant pas négligeables puisqu'elles permettraient de faire communiquer le monde de l'Etat et celui de la localité. Ces prévisions ne répondraient-elles pas d'une certaine manière aux bases de l'Etat viables jetées par Sawadogo puisqu'elles font un lien entre les habitudes locales et l'Etat ? Les communes doivent aussi informer les populations des affaires en cours mais elles ne le font pas toutes. Enfin, les habitants se mobilisent parfois pour de petits projets mais ne paient pas toujours les impôts locaux.
3. Nouvelles politiques d'éducation, d'eau et de santé au Bénin :
La loi du 15 janvier 1999 portant organisation des communes du Bénin confère aux collectivités locales diverses compétences en matière d'éducation primaire, d'eau de boisson et de santé. Dans le secteur de l'éducation primaire, « la commune a la charge de la construction, de l'équipement et des réparations des établissements publics ». La commune doit en outre initier « toutes les mesures de nature à favoriser et promouvoir l'éducation de la jeunesse ». Dans le domaine de l'eau, « la commune a la charge de la fourniture et de la distribution d'eau potable ». Elle doit aussi veiller à « la préservation des conditions d'hygiène et de salubrité publique en matière de prospection et de distribution d'eau potable ». Dans le secteur de la santé, « la commune a la charge de la réalisation de l'équipement et des réparations des centres publics de santé ». Les communes à statut particulier ne disposent pas de compétence supplémentaire dans les domaines de l'éducation primaire, de l'eau potable et de la santé. Bien que le transfert de compétences n'ait pas encore eu lieu129, nous allons remarquer que les communes agissent déjà dans ces domaines. Nous allons aussi observer que les communes prévoient d'aller au-delà de ces compétences.
Pour évaluer les premiers impacts de la décentralisation dans les domaines de l'éducation primaire, de l'eau potable et de la santé, nous allons, dans un premier temps, nous pencher sur les initiatives prises par une petite commune du Bénin (Tori- Bossito), une commune secondaire (Ouidah) et une commune à statut particulier (Porto-Novo) ainsi que sur les objectifs qu'elles se fixent pour 2009 (qu'elles répondent aux compétences que leur attribue la loi ou non). Nous recenserons aussi les initiatives et objectifs qui rejoignent d'une certaine manière les prescriptions de la Banque Mondiale de 1989 pour évaluer la contribution qu'apportent les communes à l'amélioration de l'enseignement primaire, de la fourniture en eau potable et des services de santé.
129 PDM. Op. cit. p. 60.
Nous analyserons, dans un deuxième temps, l'aide apportée par divers acteurs aux communes du Bénin.
3.1 Les communes du Bénin par rapport aux prescriptions de la Banque
Mondiale :
3.1.1 La commune de Tori-Bossito : La commune de Tori-Bossito se situe dans le département de l'Atlantique. Elle compte, en 1992, 37 167 habitants répartis dans 47 villages et quartiers. Ces derniers sont repris dans 6 arrondissements.130 Tori-Bossito est considérée comme une petite commune. La majorité des conseillés communaux appartiennent à l'Alliance de Masse (organisation politique créée par un indépendant ayant quitté le parti de Soglo131).
Si l'on classe les objectifs du PDC par ordre d'importance, la santé, l'éducation et la fourniture d'eau potable arrivent en deuxième place. Le secteur agricole se situe, quant à lui, en première place vu que la commune Tori-Bossito se trouve en zone 3.1.1.1 L'éducation :  Selon le secrétaire général de la mairie132 : Avant l'entrée en fonction des mairies en 2003, dans le domaine de l'éducation, la commune de Tori-Bossito compte 33 écoles primaires. Une partie de ces infrastructures sont apparues avec l'aide de l'ONG française « Aide et action ».
Depuis 2003, quatre écoles primaires supplémentaires ont été construites. 37 villages sur 47 sont ainsi couverts puisque toutes ces écoles se situent dans des villages 130 MISSION DE DECENTRALISATION. Présentation des communes : population et situationadministrative, richesses et atouts principaux, et organes exécutifs et délibérants. Cotonou : le Reflet,2003. pp. 33-34.
131 Nicéphore Soglo fut Président de la République du Bénin de 1991 à 1996. Il est aujourd'hui mairede Cotonou (la capitale économique du pays). Son parti est le « Renouveau du Bénin ».
132 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito faite à Tori-Bossito le 11 mars2005.
différents. L'objectif de la mairie étant de construire une école par village, 10 écoles primaires doivent encore être construites.
L'ONG française « Aide et action » continue à collaborer avec les responsables de Tori-Bossito après les élections de 2003 pour la construction de classes notamment.
La commune lui délègue en effet certaines compétences en matière de montage et d'exécution de projets. Mais elle doit aujourd'hui se retirer parce que son contrat de 10 ans prend fin. Elle a, par conséquent, mis sur pied un Comité Communal de l'Education (dans lequel siègent le maire et les Associations de Parents d'Elève entre autres) pour continuer une partie des activités de l'ONG.
La commune de Tori-Bossito contribue dès lors à la construction d'écoles depuis 2003, tout comme le recommande la Banque Mondiale, mais elle n'agit pas seule puisqu'elle délègue une partie de l'ouvrage à l'ONG « Aide et action ».
L'enseignement primaire manque cependant d'enseignants qualifiés. Les enseignants ont besoin de formation. La mairie prévoit d'agir dans ce sens. Elle répondrait ainsi à une autre prescription de la Banque Mondiale.
 Selon le Plan de Développement Communal133 : En mars 2005, la commune de Tori-Bossito ne disposait encore que d'un Plan de Développement Communal provisoire pour la période 2005-2009.
Dans ce Plan de Développement Communal, la commune fait tout d'abord un état des lieux du secteur de l'éducation primaire. Elle présente ensuite les objectifs qu'elle devrait atteindre d'ici 2009.
Dans l'état des lieux, elle constate que le taux de scolarisation reste faible à Tori- Bossito (surtout pour les filles). Seuls 38,05 pourcent des filles vont par exemple à l'école en 2003-2004. Divers facteurs expliquent la situation : 133 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Tori-Bossito.
- d'un point de vue pratique : l'insuffisance de personnel enseignant qualifié sur toute l'étendue de la commune, la vétusté et le manque d'infrastructures, la faible capacité organisationnelle des Associations de Parents d'Elève, etc. ; - d'un point de vue économique : le faible revenu des parents ; - d'un point de vue socio-culturel : le statut ambigu de la femme et de la jeune fille vouées à la sphère domestique, l'ignorance de la portée de l'éducation, etc. ; - la déception de certains parents quant au fort taux de redoublement et quant aux cas de grossesses précoces des filles lorsqu'elles vont à l'école.
Le faible taux de scolarisation entraîne le placement d'enfants en milieu urbain ou le trafic d'enfants (de filles surtout) vers le Nigeria.
La commune de Tori-Bossito note encore que les arrondissements urbains sont en général mieux équipés mais encore que l'offre d'éducation semble parfois plus importante que la demande dans d'autres arrondissements.
Dans le programme, la commune propose d'atteindre deux objectifs. Le premier concerne la hausse du taux de scolarisation des enfants et surtout celui des filles. Dans ce but, la commune devrait organiser une campagne annuelle d'information sur la scolarisation des enfants et des filles dans tous les villages de la commune. Elle devrait ensuite évaluer son action en comptant le nombre de villages touchés par an. Les responsables de projet sont le Conseil Communal et le chef de circonscription scolaire. La commune devrait en outre doter les établissements scolaires de mobilier et de matériel adéquat. Les personnes impliquées dans le projet seront : la mairie, la circonscription scolaire et les ONG.
Le deuxième objectif est l'augmentation du taux de réussite scolaire dans la commune. Deux sessions de formation devraient être organisées chaque année au profit des enseignants pour atteindre l'objectif. La commune devrait en outre s'engager à rencontrer les autorités de l'enseignement primaire chaque année pour discuter de la dotation des établissements scolaires en enseignants qualifiés. La mairie est responsable du projet.
Le premier objectif que se fixe la commune de Tori-Bossito correspond à l'augmentation des effectifs que recommande la Banque Mondiale. La commune prévoit aussi de mettre à la disposition des écoles le matériel nécessaire mais encore de relever le niveau de compétence professionnelle des enseignants via une série de formations. Ce sont des prescriptions que l'on retrouve aussi dans le document de la Banque Mondiale de 1989. La commune envisage cependant de prendre d'autres initiatives encore pour atteindre ses objectifs.
3.1.1.2 L'eau potable :  Selon le secrétaire général de la mairie134 : En ce qui concerne l'eau potable, la commune de Tori-Bossito semble bien desservie.
Une vingtaine de hameaux n'ont cependant pas encore accès à l'eau. La mairie désire combler ce vide pour que chaque hameau puisse avoir accès à l'eau. De plus, certains puits ne sont plus fonctionnels mais la commune n'a pas encore les moyens de les réparer. Sur les 47 villages, seuls quatre villages sont desservis en eau par la Société d'Etat (la SONEB). Dans les autres villages, il existe un comité de gestion pour chaque puits qui assure l'entretien de celui-ci. Le comité de gestion demande 25 francs CFA pour deux bassines. L'argent récolté permet au comité de gestion d'entretenir le puits et d'ouvrir un compte pour qu'un nouveau puits puisse être construit avec l'aide du Service Régional de l'Hydraulique. La construction d'un puits coûte 300 000 francs CFA. Le comité de gestion rencontre cependant des problèmes de gestion des fonds. La mairie pourrait restructurer ces comités pour qu'ils puissent mieux gérer les fonds récoltés.
Bien qu'elle dispose de peu de moyens, la mairie de Tori-Bossito semble vouloir participer à la construction de nouveaux puits (et à la réparation de puits existants) 134 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito faite à Tori-Bossito le 11 mars2005.
comme le prescrit la Banque Mondiale. Elle désire toutefois restructurer les comités de gestion pour que de nouveaux puits puissent être construits avec les fonds récoltés.
 Selon le Plan de Développement Communal135 : Le Plan de Développement Communal provisoire de Tori-Bossito recense le nombre de villages qui n'ont pas encore accès à l'eau potable mais fait aussi remarquer le problème que cela pose pour les femmes et les filles. Ces dernières consacrent en effet chaque jour énormément de temps à la corvée d'eau, ce qui les empêche de se consacrer aux activités génératrices de revenus ou à l'étude.
Le programme ne présente pas d'objectif précis en matière d'eau potable.
3.1.1.3 La santé :  Selon le secrétaire général de la mairie136 : En matière de santé, la commune compte à l'heure actuelle sept centres de santé pour six arrondissements (un centre de santé par arrondissement sauf pour un arrondissement dans lequel il y a deux centres de santé). Un centre de santé comprend le plus souvent une infirmerie et une maternité.
 Selon le Plan de Développement Communal137 : En matière de santé, la commune fait aussi un état des lieux de la situation dans le Plan de Développement Communal pour ensuite proposer les objectifs qu'elle voudrait atteindre.
Selon cet état des lieux, elle dispose d'un nombre suffisant de centres de santé.
Cependant, ces derniers ne sont pas suffisamment équipés et manquent de personnel qualifié. La commune note en outre le faible taux de fréquentation de ces centres 135 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Tori-Bossito.
136 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito faite à Tori-Bossito le 11 mars2005.
137 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Tori-Bossito.
qu'elle attribue précisément à l'insuffisance du personnel de santé et au sous- équipement mais aussi à la vétusté des infrastructures sanitaires, au manque d'efficacité des comités de gestion des centres de santé, à l'impraticabilité des pistes rurales, au faible revenu des habitants et enfin à des considérations sociologiques selon lesquelles la médecine traditionnelle permet de « prendre l'homme dans tous ses Ce faible taux de fréquentation se répercute sur la santé maternelle et infantile.
Pour ce qui est du programme, la commune de Tori-Bossito se fixe trois objectifs dans le secteur de la santé. Le premier objectif est l'augmentation du taux de fréquentation des centres de santé. Pour l'atteindre, la commune devrait organiser un plaidoyer pour recruter du personnel qualifié ainsi qu'une série de sessions de recyclage pour le personnel existant. Les responsables de ce projet sont le médecin en chef, l'Etat, le Conseil Communal et les ONG.
Le deuxième objectif de la commune vise un renforcement des capacités d'intervention des centres de santé et ce en renouvelant les équipements, en dotant la commune d'une pharmacie privée bien approvisionnée, en élaborant des outils efficaces de gestion des médicaments et en formant les membres des comités de gestion quant à l'utilisation de ces outils. Les personnes ou instances impliquées dans le projet seront : le médecin en chef, le maire, le Conseil Communal, les ONG et Le troisième objectif concerne la valorisation de la tradi-thérapie. Pour ce faire, la commune devrait recenser et organiser les tradi-thérapeutes en association. Elle devrait aussi prévoir une formation annuelle au profit des tradi-thérapeutes. Elle devrait enfin élaborer un code de déontologie pour réglementer les interventions de ceux-ci dans les centres de santé. L'équipe responsable du projet se compose du médecin chef, du Conseil Communal et des ONG.
Le seul objectif que la commune se fixe et qui rejoint l'une des prescriptions de la Banque Mondiale est la rationalisation de la gestion des médicaments. La commune de Tori-Bossito suit cependant aussi une autre recommandation de la Banque Mondiale puisqu'elle définit ses propres priorités en matière de santé.
3.1.1.4 Ressources disponibles pour la mise en œuvre de ces projets (entre autres)138 : Les recettes de la commune proviennent en majorité des impôts locaux. Les habitants ne paient cependant pas beaucoup les impôts sur le foncier bâti et non bâti. Le marché procure des recettes à la commune aussi (les commerçants paient les emplacements).
Les transferts de ressources de l'Etat n'ont pas encore eu lieu.
Comme nous l'avons dit ci-dessus, la mairie manque de moyens pour la réparation de puits qui ne sont plus fonctionnels par exemple. Le secrétaire général de Tori-Bossito soulève également que la recherche de financements reste problématique pour la Enfin, pour 2004, la couverture du budget n'est par exemple que de 65 pourcent parce que tous les impôts ne sont pas payés.
3.1.2 La commune de Ouidah : La commune de Ouidah, se situant dans le département de l'Atlantique, compte 64 433 habitants en 1992 et 60 villages et quartiers. Ces derniers sont regroupés au sein de 10 arrondissements.139 Ouidah est considérée comme une commune de taille moyenne. Le parti de Soglo a la majorité au Conseil Communal.
L'éducation, la santé et la distribution d'eau potable sont prioritaires dans le PDC.
138 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito faite à Tori-Bossito le 11 mars2005.
139 MISSION DE DECENTRALISATION. Op. cit. pp. 29-30.
3.1.2.1 L'éducation :  Selon le premier adjoint du maire de Ouidah140 : Dans le domaine de l'éducation, c'est le Comité Communal de l'Education qui exécute les programmes d'éducation élaborés par la mairie. Ces programmes concernent les infrastructures, l'encadrement, et notamment les enfants qui ne sont pas scolarisés (ou déscolarisés). Un objectif de la mairie est de créer une école par groupe de villages (ces groupes ont été déterminés en fonction du nombre d'enfants que compte chaque village). Bien que l'école soit gratuite, divers frais sont demandés aux parents. La mairie ne peut se substituer aux parents pour cela. Ce sont d'ailleurs déjà les Associations de Parents d'Elèves qui prennent en charge les frais de peinture, de tableaux, etc. La commune compte actuellement 86 écoles primaires (pour 23 000 Comme le prescrit la Banque Mondiale, la commune de Ouidah participerait aussi à la  Selon le Plan de Développement Communal141 : Le Plan de Développement Communal de Ouidah n'avait pas encore pu être finalisé en mars 2005 (tout comme celui de Tori-Bossito).
La version provisoire du Plan de Développement Communal consacre cependant déjà quelques pages à l'état des lieux du secteur de l'éducation primaire à Ouidah. La commune remarque tout d'abord que tous les élèves n'ont pas de place assise lorsqu'ils suivent les cours mais encore que le nombre d'enseignants est insuffisant.
Elle note enfin que le nombre de garçons scolarisés excède le nombre de filles scolarisées (de 20 pourcent environ).
Les objectifs que la commune devrait atteindre dans le domaine de l'éducation primaire d'ici 2009 sont au nombre de trois.
140 Interview avec le premier adjoint du maire de Ouidah faite à Ouidah le 15 mars 2005.
141 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Ouidah.
Le premier objectif vise une hausse des infrastructures scolaires équipées. Sous la responsabilité de la mairie, de l'ONG « Aide et action » et d'autres ONG, 46 modules de trois classes devraient être construits et équipés en mobilier et matériel didactique suffisant et adéquat pour cela.
Le deuxième objectif concerne une amélioration de la qualité de l'enseignement. Pour réaliser cet objectif, des enseignants devraient être recrutés en nombre suffisant ou formés et des centres de documentation devraient être créés dans les arrondissements.
La commune devrait aussi décerner des prix aux meilleurs élèves et enseignants.
Le troisième objectif de la commune de Ouidah est l'augmentation du taux de scolarisation des filles de 20 pourcent. Pour ce faire, la mairie, en collaboration avec l'ONG « Aide et action » et d'autres ONG, devrait organiser des séances d'information ainsi que des émissions radio et télédiffusées.
Les objectifs de la commune de Ouidah se rapprochent des prescriptions de la Banque Mondiale à trois reprises : pour la construction de classes, pour les dépenses prévues en matière de matériel pédagogique et pour la formation des enseignants.
3.1.2.2 L'eau potable :  Selon le premier adjoint du maire de Ouidah142 : Au début de l'année 2003, le réseau de distribution en eau potable s'étend sur 64 km pour la commune de Ouidah. 2070 abonnés sont reliés à ce réseau. En milieu rural, la commune compte 1045 forages, 276 puits aménagés, 421 puits non aménagés (et 10 citernes). La mairie prévoit de densifier le réseau dans les zones déjà alimentées en eau potable par l'installation de lignes secondaires et d'étendre le réseau aux zones non alimentées. Des dispositions ont déjà été prises avec la SONEB pour l'élaboration d'un programme d'extension. Des dispositions ont aussi été prises avec la Société des Eaux de Wallonie (société belge) pour l'extension de la distribution en eau potable 142 Interview avec le premier adjoint du maire de Ouidah faite à Ouidah le 15 mars 2005.
dans les zones rurales. La Société des Eaux de Wallonie pourrait apporter un appui technique ainsi que soutenir la commune de Ouidah pour la demande de fonds auprès de l'Union Européenne. Le prix de l'eau est un prix national lorsqu'on est relié au réseau. L'eau des puits est normalement gratuite mais les comités de gestion du puits demandent en général une cotisation pour l'entretien de celui-ci.
La commune de Ouidah devrait donc participer à la construction des réseaux d'adduction en eau potable tout comme le recommande la Banque Mondiale. Elle semble aussi à la recherche de nouvelles techniques puisqu'elle collabore avec la Société des Eaux de Wallonie (bien que ce soit aussi pour les fonds que pourrait lui verser l'Union Européenne). Cette collaboration rejoint aussi en quelque sorte les prescriptions de la Banque Mondiale.
 Selon le Plan de Développement Communal143 : L'état des lieux du secteur de l'eau inséré dans le Plan de Développement Communal met tout d'abord l'accent sur le fait que tous les quartiers de la ville et les villages ne disposent pas d'un réseau d'adduction d'eau ou d'une source d'approvisionnement en eau potable. Mais encore, lorsque le réseau passe par un quartier, tous les ménages ne peuvent souscrire à l'abonnement et donc y être reliés.
Dans les zones rurales, le taux de couverture en puits et forages de la Direction de l'Hydraulique n'est que de 45,68 pourcent.
Pour 2009, la commune se fixe trois objectifs en matière d'eau de boisson. Le premier concerne une augmentation de 50 pourcent des abonnés dans les zones agglomérées.
Pour atteindre ce taux, la mairie devrait négocier une série de branchements sociaux, étendre et densifier le réseau avec la SONEB.
Le deuxième objectif se rapporte aux ouvrages d'hydraulique rurale dont le nombre devrait croître de 50 pourcent. Pour cela, en collaboration avec diverses ONG notamment, la mairie devrait réaliser des puits modernes, des châteaux d'eau équipés 143 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Ouidah.
de bornes-fontaines et des forages. Elle devrait aussi améliorer la qualité des citernes traditionnelles existantes. Ce travail sera évalué par une série de rapports ainsi que des visites de terrain.
Au travers de son troisième objectif, la mairie (avec l'aide d'ONG toujours) désire doter chaque infrastructure d'une structure de gestion fonctionnelle. Dans ce but, des comités de gestion des infrastructures hydrauliques devraient être installés et formés.
Des réparateurs locaux des forages devraient être formés aussi. Mais encore, la mairie devrait veiller à l'installation de points de vente de pièces de rechange pour la réparation des pompes.
La commune de Ouidah désire bien participer à la construction du réseau d'adduction d'eau ainsi qu'à la construction de puits et de forages dans les zones rurales. Elle prévoit en outre un système détaillé pour l'entretien. Ces objectifs se rapprochent de ceux de la Banque Mondiale. Mais la commune de Ouidah ne s'arrête pas là puisqu'elle pense aussi à la réalisation de branchements sociaux pour baisser le prix des abonnements pour bon nombre de ménages.
3.1.2.3 La santé :  Selon le premier adjoint du maire de Ouidah144 : Un centre de santé est nécessaire par arrondissement mais deux arrondissements n'en sont pas pourvus. La mairie intervient dans le fonctionnement de l'hôpital de zone (notamment pour le service chirurgien). Les prix sont ici fixés par l'Etat. Le premier adjoint du maire de Ouidah nous signale aussi l'existence de neuf cliniques privées bien que la mairie n'ait pas de rapport avec celles-ci.
La commune de Ouidah participe ici aux affectations budgétaires de l'hôpital de zone tout comme le conseille la Banque Mondiale.
144 Interview avec le premier adjoint du maire de Ouidah faite à Ouidah le 15 mars 2005.
 Selon le Plan de Développement Communal145 : L'état des lieux que la commune de Ouidah fait en matière de santé révèle deux systèmes sanitaires : le système traditionnel et le système sanitaire moderne. Chaque quartier compte au moins un guérisseur traditionnel. Le système sanitaire moderne repose, quant à lui, sur un hôpital de zone et sur les centres de santé d'arrondissement.
Les maladies les pus couramment rencontrées sont le paludisme, les gastro-entérites, les infections respiratoires et le SIDA.
Le taux de fréquentation des formations sanitaires de Ouidah est de 30 pourcent environ. Ce faible taux s'explique par la forte pratique de la médecine traditionnelle, l'automédication, le faible pouvoir d'achat, les difficultés d'accès, etc.
Les objectifs que la commune de Ouidah désire atteindre sont au nombre de quatre. Le premier objectif se compose de deux volets. Le premier volet concerne la construction et la réhabilitation de centres de santé pour que chaque arrondissement puisse en disposer d'un. Le deuxième volet de ce premier objectif vise la réduction du taux de propagation des maladies endémiques (de 50 pourcent). Pour atteindre ces deux sous- objectifs, en collaboration avec la Direction Départementale de la Santé Publique, la mairie de Ouidah devrait augmenter les capacités du service d'hospitalisation de l'hôpital de zone, construire des centres de santé d'arrondissement et doter les centres de santé d'équipement d'alimentation en eau potable, de l'électricité et du téléphone.
Le deuxième objectif est de satisfaire 90 pourcent des besoins en ressources humaines.
Pour ce faire, en collaboration avec la Direction Départementale de la Santé Publique toujours, la mairie devrait recruter des agents communautaires et renforcer l'hôpital de zone en ressources humaines.
Le troisième objectif est le suivant : augmenter le taux de fréquentation des centres de santé de 80 pourcent d'ici 2010. Pour y parvenir, des séances d'information et de réflexion devraient être organisées, des mutuelles de santé devraient être créées et un 145 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Ouidah.
partenariat entre les systèmes de santé traditionnel et moderne devrait être établi. La mairie s'impliquera dans le projet avec la Direction Départementale de la Santé Publique et des ONG entre autres.
Le quatrième objectif se rapporte au SIDA. La mairie devrait organiser des séances d'information sur la maladie.
Ces objectifs rejoignent de temps à autres les prescriptions de la Banque Mondiale puisque deux d'entre eux concernent l'élargissement de la couverture sanitaire et le recrutement d'agents communautaires qui représentent un personnel moins qualifié.
3.1.2.4 Ressources disponibles pour la mise en œuvre de ces projets (entre autres)146 : Les recettes de la commune de Ouidah proviennent des impôts locaux, des marchés, de taxes sur les carrières de sable et sur la publicité. La commune bénéficie aussi du soutien de quelques bailleurs de fonds dont GTZ, de villes du Nord de la planète (deux villes françaises, une belge (Verviers)) ainsi que d'une brésilienne.
Le premier adjoint de Ouidah nous précise aussi que la commune fixe ses objectifs en fonction de ses moyens.
3.1.3 La commune de Porto-Novo : La commune de Porto-Novo se trouve dans le département de l'Oueme. La population totale est en 1992 de 179 138 habitants. La commune compte 86 quartiers repris dans cinq arrondissements.147 Porto-Novo est une grande commune ou commune à statut 146 Interview avec le premier adjoint du maire de Ouidah faite à Ouidah le 15 mars 2005.
147 MISSION DE DECENTRALISATION. Op. cit. pp. 95-97.
3.1.3.1 L'éducation :  Selon le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo148 : Bien que les transferts de compétences n'aient pas encore eu lieu, les autorités locales de Porto-Novo agissent déjà dans les domaines de l'éducation. Depuis qu'elles sont entrées en fonction en 2003, trois écoles ont été construites et une autre rénovée.
En participant à la construction d'écoles, la commune de Porto-Novo répond à l'une des prescriptions de la Banque Mondiale.
 Selon le Plan de Développement Communal149 : Le Plan de Développement Communal de Porto-Novo n'était lui aussi que provisoire en mars 2005. Il ne présentait en outre pas encore d'état des lieux du secteur de l'éducation dans la commune mais bien un programme qui comportait quatre objectifs ayant trait à l'éducation.
Le premier objectif est un peu vague puisqu'il prévoit la construction d'écoles mais sans en préciser le nombre. Pour atteindre cet objectif, la mairie (avec la collaboration du Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme, une série de consultants et d'entreprises, etc.) devrait identifier les sites pour la construction des écoles, organiser les études de faisabilité, rechercher le financement nécessaire et enfin construire les écoles.
Le deuxième objectif prévoit le remplacement de l'ensemble des équipements inadéquats ainsi qu'une couverture des besoins en matériel de 60 pourcent. Pour cela, la mairie et les responsables d'établissement notamment s'engagent à faire l'inventaire des équipements et du matériel disponibles dans les écoles, à évaluer les besoins, à rechercher les ressources pour les acquérir, à doter les écoles en matériel et 148 Interview avec le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo faite à Porto-Novo le 09 mars2005.
149 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Porto-Novo.
mobilier adéquat et à prendre un arrêté pour interdire des effectifs trop élevés dans les salles de classe.
Le troisième objectif a pour but de combler 80 pourcent du déficit en personnel enseignant qualifié dans les établissements publics et ce en identifiant les besoins en personnel enseignant, en organisant un plaidoyer pour la mise à disposition d'enseignants qualifiés et en recrutant et formant des enseignants en nombre suffisant.
Une hausse du taux de scolarisation de 30 pourcent représente le quatrième objectif.
Pour atteindre ce dernier, la mairie devrait recenser tous les enfants en âge d'être scolarisés, faire un plaidoyer auprès des bailleurs de fonds pour rendre effective la gratuité de l'école, sensibiliser les parents à la scolarisation de leurs enfants et organiser des plaidoyers pour la généralisation des cantines scolaires dans les écoles de la commune. La mairie agira en collaboration avec diverses ONG, avec la Direction Départementale des Enseignements Primaire et Secondaire et avec les responsables scolaires notamment.
La commune de Porto-Novo devrait donc participer à la construction de nouvelles écoles (bien que le nombre de nouvelles constructions ne soit pas connu). Elle désire aussi consacrer une partie de ses dépenses à l'achat d'un nouveau matériel pédagogique ainsi que relever le niveau de compétence du personnel enseignant. Elle suivrait de cette manière certaines recommandations de la Banque Mondiale.
3.1.3.2 L'eau potable :  Selon le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo150 : C'est la SONEB qui gère une partie de la distribution de l'eau bien que cette compétence revienne aux communes. Depuis qu'elle est entrée en fonction, la mairie a fait construire deux kiosques à eau dans deux quartiers branchés au réseau de la SONEB (dans le cadre d'un programme avec la Banque Mondiale).
150 Interview avec le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo faite à Porto-Novo le 09 mars2005.
La commune de Porto-Novo rejoint ici une des prescriptions de la Banque Mondiale puisqu'elle participe à la construction de kiosques à eau mais elle n'agit pas seule non plus puisqu'elle le fait en collaboration avec la Banque Mondiale même.
 Selon le Plan de Développement Communal151 : Le Plan de Développement Communal provisoire ne présente pas d'état des lieux non plus pour le secteur de l'eau.
La commune y énonce toutefois un objectif qu'elle désire atteindre d'ici 2009. Elle prévoit en effet que 90 pourcent des zones loties seront couvertes par les réseaux d'eau. Diverses étapes semblent nécessaires pour cela : identifier les zones d'extension des réseaux, réaliser un plaidoyer envers les sociétés d'eau pour les extensions, réaliser l'extension du réseau et enfin négocier des financements pour subventionner les abonnements des clients. Les responsables de ce projet sont entre autres : la mairie, la SONEB, le Ministère des Mines, de l'Energie et de l'Hydraulique. En ce qui concerne les zones non loties, la commune ne semble rien prévoir dans le Plan de Développement Communal.
La mairie de Porto-Novo devrait contribuer à l'extension du réseau et ce en collaborant avec la SONEB notamment. Cette participation à la construction des systèmes d'adduction d'eau est encore une fois recommandée par la Banque 3.1.3.3 La santé :  Selon le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo152 : Les autorités locales de Porto-Novo participent à la construction de centres de santé mais aussi à leur équipement et à leur entretien. C'est ainsi qu'un centre de santé est en construction depuis 2003. La mairie de Porto-Novo désire aussi éduquer à la santé.
151 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Porto-Novo.
152 Interview avec le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo faite à Porto-Novo le 09 mars2005.
La commune de Porto-Novo se rapproche des prescriptions de la Banque Mondiale parce qu'elle contribue à l'élargissement de la couverture sanitaire mais aussi parce qu'elle désire éduquer à la santé.
 Selon le Plan de Développement Communal153 : Le programme de la commune de Porto-Novo comporte quatre objectifs en matière de santé. Le premier objectif a trait à la réhabilitation des centres de santé existants ainsi qu'à la construction de deux centres de santé supplémentaires. Pour parvenir à la réalisation de cet objectif, il faut identifier et sécuriser les sites sur lesquels les centres seront construits, organiser des études de faisabilité, rechercher les financements nécessaires et finalement construire et réhabiliter effectivement les centres de santé.
La commune de Porto-Novo a aussi l'objectif d'élaborer une stratégie d'amélioration des soins de santé des populations : elle devrait organiser un atelier pour réfléchir à cette stratégie et ensuite la mettre en œuvre. Tout ceci en collaboration avec la Direction Départementale de la Santé et le Ministère de la Santé Publique.
Le troisième objectif concerne la prévention du SIDA via l'élaboration d'une stratégie de dépistage.
Le quatrième et dernier objectif se rapporte à l'amélioration du fonctionnement des centres de santé. La mairie propose pour cela de doter les centres de santé de médicaments essentiels, de les équiper du matériel technique adéquat, de recruter, former et recycler le personnel de santé, de doter les centres de santé d'ambulances et de réorganiser les comités de gestion tout en formant leurs membres. La mairie travaillera en collaboration avec le Ministère de la Santé Publique, la Direction Départementale de la Santé et les responsables des centres.
153 Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Porto-Novo.
Le seul point commun que l'on peut remarquer entre les objectifs que se fixe la commune de Porto-Novo et les recommandations de la Banque Mondiale concerne la participation de la commune à l'élargissement de la couverture sanitaire.
3.1.3.4 Ressources disponibles pour la mise en œuvre de ces projets (entre autres)154 : Le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo soulève l'importance du soutien financier des bailleurs de fonds pour l'exécution du PDC. Des impôts locaux sont en outre prélevés. D'autres recettes proviennent aussi des marchés.
Le directeur de cabinet note enfin qu'il faut encore mobiliser les ressources pour fournir l'eau potable à tout le monde.
3.2 Aide apportée aux communes par d'autres acteurs :
3.2.1 Pour l'éducation : 3.2.1.1 Au niveau national : le Ministère des Enseignements Primaire et Les compétences déléguées aux communes en matière d'éducation concernent les infrastructures, leur équipement et leur entretien. Les communes doivent cependant tenir compte de certaines directives du Ministère des Enseignements Primaire et Secondaire dans le PDC.
Les premières ressources (après avoir été inscrites au budget du Ministère) devraient être transférées maintenant en 2005. La mairie sera bénéficiaire de ces ressources mais le préfet en sera l'ordonnateur secondaire (il devra en effet donner son autorisation pour que les fonds soient débloqués).
154 Interview avec le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo faite à Porto-Novo le 09 mars2005.
155 Interview avec le conseiller technique aux affaires administratives et aux relations sociales duMinistère des Enseignements Primaire et Secondaire faite à Porto-Novo le 14 mars 2005.
Diverses formations en matière de développement du système éducatif vont être organisées pour les mairies par le Ministère. Des services d'assistance-conseil du Ministère seront aussi présents auprès des maires par la suite.
La politique éducative restera toujours du ressort de l'Etat : le programme scolaire sera toujours élaboré par l'Etat ; les certificats seront toujours délivrés par l'Etat ; etc.
Mais certaines questions peuvent cependant surgir et être cédées aux communes sans que cela ne soit inscrit dans la loi : - si une pénurie d'enseignants survient, la commune peut en recruter et les - la commune peut aussi gérer le transport scolaire ainsi que mettre en place un service d'accompagnement pour assurer la sécurité des enfants lorsqu'ils vont à l'école.
Il est à noter que l'Etat ne s'est jamais chargé de ce dernier point.
Pour qu'une commune puisse ouvrir une école, elle doit présenter au Ministère au minimum un local de classe. Celui-ci donne ensuite son autorisation ou non d'ouvrir La décentralisation permettra en outre la création d'un partenariat (entre Associations de Parents d'Elève, Etat, mairie, associations de développement, etc.) autour de chaque école afin de lui fournir des revenus.
La décentralisation n'est pas le seul facteur qui pourrait à l'avenir permettre une amélioration dans le domaine de l'éducation. Le Bénin a tout d'abord pris une série d'engagements tel le plan de scolarisation pour tous d'ici 2015 (qui devrait aussi entraîner un accroissement des financements des partenaires au développement) ou le plan décennal (qui est actuellement en cours d'élaboration). La déconcentration devrait aussi donner de meilleurs résultats dans le domaine de l'éducation puisqu'elle met en place une série de correspondants de l'Etat plus proches des chefs d'établissement scolaire. Mais encore, des efforts de baisse de taux de consommation des crédits au niveau du Ministère même et au niveau des mairies (quand les transferts du Ministère auront lieu) sont ou seront entrepris. Le Document de Stratégies de Réduction de la Pauvreté comprend aussi un volet éducation que le Ministère prend en 3.2.1.2 Les intervenants extérieurs : un partenaire bilatéral : l'USAID (et le RTI) : L'USAID apparaît en 1992 (soit peu de temps après la Conférence Nationale) et se concentre sur les secteurs de l'éducation et de la santé.
Le programme de l'USAID comprend deux volets : un volet formation et un volet micro-projets. Seul ce deuxième volet touche directement les services d'éducation.
Une quinzaine de micro-projets sont ou vont être financés par l'USAID (et ce sur une période de 22 mois). Les communes sont pour cela sélectionnées en fonction du dossier qu'elles remettent et si le micro-projet concerne les domaines de l'éducation et de la santé. Ces communes se situent dans le Mono, le Couffo, le Borgou et l'Alibori.
Dans le domaine de l'éducation, l'USAID finance par exemple l'achat de bancs ou de tables pour les classes. A côté des financements qu'elle apporte, l'USAID encourage aussi les communes à rechercher des ressources propres.
Les financements de l'USAID sont directement versés aux communes bénéficiaires.
Il exécute le programme de l'USAID. Dans le cadre du premier volet du programme, le RTI renforce les capacités des acteurs impliqués dans le processus de décentralisation et de déconcentration (qui fait aussi partie de la réforme de l'administration territoriale) aux niveaux national et local, et ce au travers de formations de trois jours organisées autour de 26 thèmes entre avril 2004 et mai 2005.
156 Interview avec le public participation specialist de l'USAID faite à Cotonou le 08 mars 2005.
157 Interview avec le coordinateur de formation du RTI faite à Cotonou le 14 mars 2005.
Pour ce qui est du deuxième volet du programme, le RTI appuie la mise en œuvre des Plans de Développement Communal en subsidiant une série de micro-projets qui y sont liés. 13 micro-projets sont en cours depuis novembre 2004 dans quelques communes du Mono, du Couffo, de l'Alibori et du Borgou. Ces micro-projets qui concernent l'achat de mobilier pour les classes, la construction de latrines dans les écoles et les marchés, la construction de hangars pour les marchés, etc. sont sélectionnés en fonction de dossiers remis par les communes. Trois des critères de sélection sont : la présence du micro-projet dans le Plan de Développement Communal de la commune, la participation de la population à l'élaboration du dossier et le partenariat entre la mairie et le privé (puisque celui-ci permet de stimuler l'économie) ou entre la mairie et la société civile (qui peut elle aussi apporter un appui à la mairie).
3.2.2 Pour l'eau potable : 3.2.2.1 Au niveau national : la SONEB158 : Selon les lois de décentralisation, la commune est le maître d'ouvrage en matière d'infrastructures hydrauliques. Mais aucun décret d'application n'a été publié dans ce Selon le chef de service de la planification de la SONEB, la commune ne pourrait pas assurer la gestion de l'eau potable comme le fait la SONEB aujourd'hui. L'eau serait vendue plus chère. Aujourd'hui déjà, le prix de l'eau devrait être le même partout.
L'eau reste cependant moins chère (500 francs CFA environ du mètre cube) dans les grandes villes parce que la consommation est grande. Dans les petites villes, l'eau est plus chère (1000 francs CFA environ du mètre cube) parce que la consommation est moins importante mais que les frais d'entretien restent les mêmes. Le prix dans les plus petites villes n'augmente pas parce que les grandes villes prennent indirectement en charge les plus petites villes dans le budget de la SONEB. Le prix de l'eau ne pourrait donc que croître pour les petites communes si elles géraient seules la distribution de l'eau.
158 Interview avec le chef de service de la planification de la SONEB faite à Cotonou le 16 mars 2005.
Cette compétence en matière d'eau pour les communes a été inscrite dans la loi pour permettre un partenariat entre la SONEB et les mairies. La SONEB propose en effet aujourd'hui un plan directeur lors de l'élaboration du Plan de Développement Municipal qu'elle discute avec la mairie.
La SONEB n'intervient que dans les zones urbaines (c'est-à-dire souvent dans le centre des communes) tandis que la Direction de l'Hydraulique intervient dans les zones rurales. La SONEB n'intervient pas dans tous les quartiers des zones urbaines : elle intervient dans les zones loties.
3.2.2.2 Une association régionale : le PDM159 : La distribution de l'eau potable au Bénin est aujourd'hui souvent gérée par la Société d'Etat alors que cette compétence revient aux communes.
En ville, la Société d'Etat n'investit que dans les quartiers rentables (c'est à dire dans les zones résidentielles) et non dans les quartiers périphériques (c'est à dire les quartiers pauvres). On peut ainsi remarquer qu'à Cotonou, la Société d'Etat ne couvre que 60 pourcent de la population. Certains habitants des quartiers périphériques peuvent cependant se permettre de tirer une canalisation (qu'ils installent eux-mêmes) jusque chez eux. Ces derniers revendent ensuite l'eau potable aux habitants des quartiers pauvres en se faisant un petit bénéfice. L'eau potable est ainsi revendue plus chère (deux à trois fois) dans les quartiers pauvres que dans les zones résidentielles. Il existe de plus des petits revendeurs dans les quartiers déjà alimentés par la Société d'Etat parce que même dans ces quartiers un peu moins de la moitié des habitants ne sont pas raccordés au réseau de distribution d'eau.
Le PDM propose une alternative à ce problème pour Cotonou. La Société d'Etat devrait considérer les revendeurs d'eau potable (dans les quartiers pauvres) comme des grossistes. Elle leur soumettrait de cette manière un prix de gros (vu les quantités d'eau revendues). Les revendeurs pourraient ainsi revendre l'eau au même prix que 159 Interviews avec deux chargés de mission du PDM faites à Cotonou le 3 et le 11 mars 2005.
dans les zones résidentielles tout en se faisant un bénéfice. Mais pour que l'eau potable soit moins chère encore dans ces quartiers périphériques, les bailleurs de fonds devraient offrir une série de subsides. Actuellement sans ressources (ou presque), la commune jouerait le rôle de régulateur (en fixant un prix de revente pour le mètre cube d'eau par exemple). Bien que la mairie soit déjà conseillée par le PDM sur ce point, elle n'a encore rien fait pour aller dans ce sens.
3.2.2.3 Les intervenants extérieurs : un partenaire bilatéral : SNV160 : SNV est créée en 1965.
Avant les premières élections municipales, SNV exécutait les projets de coopération bilatérale entre le Bénin et les Pays-Bas (ceux-ci se rapportaient déjà aux services de base) et travaillait auprès des sous-préfets. Mais après les élections municipales, l'organisation décide d'assister les mairies et d'œuvrer au renforcement des capacités de maîtrise d'ouvrage des élus. SNV agit pour cela au travers des programmes HAADI (Hydraulique et Assainissement en Appui au Développement Institutionnel) Nord et Sud, c'est-à-dire au travers de programmes visant une série de communes (neuf environ) du Nord et du Sud du pays (choisies selon des critères de pauvreté et en fonction du taux de couverture en eau). SNV assiste les mairies de ces communes pour la construction d'une quinzaine de puits environ par an et ce dans les phases d'identification des villages qui en seront bénéficiaires, de constitution des dossiers d'appel d'offre, du choix de l'entreprise (les fonds sont alors débloqués), du contrôle des travaux et de la mise en place du comité de gestion du puits. La Direction Départementale de l'Hydraulique veille au respect des normes techniques.
Le financement de ces projets de construction de puits est assuré par SNV pour 15 pourcent et par les Fonds de Survie Belges pour le reste.
SNV se penche aussi sur les rapports homme/femme qui peuvent s'établir autour de la problématique de l'eau que ce soit avant ou après l'installation du puits. Le fait d'aller chercher l'eau en dehors du village (lorsqu'il n'y a pas de puits ou de forage dans le 160 Interview avec le directeur adjoint de SNV faite à Cotonou le 11 mars 2005.
village) empêche en effet les femmes de mener de petites activités lucratives et ainsi de ramener des revenus à la maison comme leur mari. Elles restent du coup en position d'infériorité par rapport à leur mari et ne peuvent siéger dans les instances du SNV privilégie le secteur de l'eau parce que, dans les milieux ruraux, l'eau est une denrée fondamentale. Le niveau de couverture en eau dans les villages est de plus très bas. Mais encore, la couche féminine en souffre beaucoup. Si les populations n'ont pas de puits, elles prennent l'eau de marécages, ce qui provoque l'apparition de maladies. Les puits permettent enfin la diversification des activités agricoles.
SNV devrait renforcer les services municipaux (services qui assurent la continuité entre les différents mandats) mais le personnel de ces services est peu nombreux, vieillissant et sans compétence. SNV s'adresse donc aux élus mais risque du coup d'assister les mairies pour un certain temps et de ne pas se retirer tout de suite.
SNV organise aussi, en collaboration avec diverses ONG locales, de petites formations auprès des populations en matière de transport d'eau (du puits à la maison) pour que cette dernière ne soit pas souillée.
3.2.3 Pour la santé161 : Le principal partenaire extérieur intervenant directement dans le secteur de la santé au Bénin et ce dans le mouvement de décentralisation est l'USAID à travers le RTI, son agence d'exécution. Au niveau de la santé (ou même de l'assainissement), l'USAID soutient aussi une série de micro-projets issus de Plans de Développement Communal.
3.4 Conclusion :
Si nous examinons le classement des thèmes abordés dans les PDC des trois communes choisies, nous remarquons que l'éducation, la santé et les services d'eau potable détiennent la première place ou presque dans les PDC de deux communes sur 161 Interview avec le public participation specialist de l'USAID faite à Cotonou le 08 mars 2005.
trois (à savoir celles de Tori-Bossito et de Ouidah). Nous pouvons aussi observer que ces deux mêmes communes ont effectué un état des lieux des secteurs de l'éducation, de l'eau et de la santé qu'elles ont inséré dans le PDC pour ensuite fixer les objectifs qu'elles désiraient atteindre d'ici 2009. La commune de Porto-Novo énonce, quant à elle, directement ses objectifs.
En matière d'éducation, nous pouvons noter que les communes de Tori-Bossito et de Porto-Novo ont déjà participé à la construction et à la rénovation d'écoles depuis les élections locales de 2003. La mairie de Tori-Bossito porte aussi une grande attention à l'accès de celles-ci puisqu'elle fonctionne de manière à ce qu'il y ait une école dans chaque village. Si nous nous penchons sur les PDC, nous observons que les communes de Ouidah et de Porto-Novo consacrent un de leurs objectifs à la construction d'écoles aussi. Les PDC des trois communes comprennent en outre un objectif lié à la hausse du taux de scolarisation. Toutefois, les stratégies de chaque commune divergent pour atteindre cet objectif. Les trois communes désirent également engager d'autres enseignants qualifiés (ou former les enseignants en poste).
Les communes se distinguent parfois des autres lorsqu'elles se fixent des objectifs que d'autres communes ne se fixent pas. Le PDC de Tori-Bossito compte par exemple parmi ses objectifs une hausse du taux de réussite scolaire. Les mairies des trois communes n'agissent et n'agiront pas seules puisque divers acteurs sont associés à tous ces projets. Ces acteurs sont, entre autres, les ONG, les chefs de circonscription scolaire, les consultants, les entreprises, le Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme, les responsables d'établissement, les Directions Départementales des Enseignements Primaires et Secondaires, etc. Les communes de Porto-Novo et de Tori-Bossito ont déjà participé à l'une des prescriptions de la Banque Mondiale en construisant des écoles. Les objectifs des trois communes rejoignent encore une partie des prescriptions de la Banque Mondiale : pour la construction de classes toujours, la formation d'enseignants et pour les dépenses prévues en matière de matériel Dans le secteur de l'eau potable, nous observons que la commune de Porto-Novo s'est déjà impliquée dans ce secteur puisqu'elle a fait construire deux kiosques à eau dans deux quartiers de la ville. Les trois communes désirent encore étendre les réseaux ou les constructions de puits. La mairie de Tori-Bossito voudrait étendre la construction de puits et de forages pour qu'il y ait au moins un point d'eau dans chaque hameau.
La commune de Ouidah prévoit d'étendre les ouvrages hydrauliques de 50 pourcent en zone rurale. Elle a aussi pour objectif d'augmenter le nombre d'abonnés dans les zones agglomérées en évoquant l'idée de branchements sociaux. La mairie de Porto- Novo souhaite, quant à elle, avoir couvert 90 pourcent des zones loties d'ici 2009. Elle ne prévoit toutefois rien pour les zones non loties dans son PDC. Les communes de Tori-Bossito et de Ouidah voudraient aussi former ou restructurer les comités de gestion de points d'eau. La commune de Ouidah prévoit même la formation de réparateurs et l'installation de points de vente de pièces de rechange. Divers acteurs sont encore une fois associés à tous ces projets en plus des mairies : à savoir la SONEB, le Ministère des Mines, de l'Energie et de l'Hydraulique, les ONG, la Société des Eaux de Wallonie, etc. La commune de Porto-Novo a enfin déjà suivi (et suivra encore) l'une des recommandations de la Banque Mondiale puisqu'elle a participé à la construction de kiosques à eau. Les communes de Tori-Bossito et de Ouidah prévoient de le faire. Le système détaillé d'entretien prévu par la commune de Ouidah rejoint également les prescriptions de la Banque Mondiale.
Dans le domaine de la santé, la commune de Ouidah intervient dans le fonctionnement de l'hôpital de zone depuis 2003 déjà. La commune de Porto-Novo a, quant à elle, participé (et participe encore) à la construction d'un centre de santé. Lorsqu'on observe les PDC de ces trois communes, on observe que les objectifs de celles-ci se recoupent de temps à autre. Les communes de Ouidah et de Porto-Novo désirent construire et réhabiliter des centres de santé. La commune de Ouidah souhaite d'ailleurs pourvoir chaque arrondissement d'un centre de santé. Elle prend donc en compte l'accès. Les communes de Tori-Bossito et de Ouidah veulent également obtenir une hausse du taux de fréquentation des centres de santé mais prévoient chacune de mettre en œuvre des stratégies différentes pour atteindre cet objectif. Les mairies de Tori-Bossito et de Porto-Novo consacrent encore un de leurs objectifs à l'amélioration du fonctionnement des centres de santé. Les trois communes se donnent aussi des objectifs originaux que l'on ne retrouve pas dans les autres communes. La mairie de Tori-Bossito souhaiterait par exemple valoriser la tradi- thérapie tandis que la commune de Ouidah voudrait organiser des séances d'information sur le SIDA. Les mairies de ces communes collaborent une fois de plus avec d'autres acteurs pour réaliser ces projets. Ce sont les médecins en chef, les ONG, les Directions Départementales de la Santé Publique, le Ministère de la Santé Publique, les responsables des centres, etc. La commune de Porto-Novo a déjà suivi une des prescriptions de la Banque Mondiale et ce en matière d'élargissement de la couverture sanitaire. Elle prévoie en outre de continuer dans ce sens. La commune de Ouidah prévoit aussi de rejoindre cette prescription. La mairie de Ouidah répond, elle aussi, à l'une des prescriptions de la Banque Mondiale lorsqu'elle participe aux affectations budgétaires de l'hôpital de zone. La commune de Tori-Bossito devrait, quant à elle, aussi suivre l'une des recommandations de la Banque Mondiale puisqu'elle désire rationaliser la gestion des médicaments. Enfin, la commune de Porto-Novo rejoindrait encore les dires de la Banque Mondiale en matière d'éducation à la santé.
Les ressources dont disposent les communes de Tori-Bossito, de Ouidah et de Porto- Novo sont issues d'impôts locaux ou de taxes. Comme nous l'avons vu au point I.2.3.5, ces ressources restent faibles. Les transferts de l'Etat n'ont de plus pas encore eu lieu. Les communes de Ouidah et de Porto-Novo insistent dès lors beaucoup sur le soutien des bailleurs de fonds pour combler ce vide. La commune de Ouidah semble cependant fixer ses objectifs en fonction de ses moyens contrairement à la commune de Porto-Novo qui va même jusqu'à inscrire dans son PDC qu'elle doit encore rechercher des fonds pour atteindre tel ou tel objectif. N'est-ce pas trop risqué pour la commune de Porto-Novo ? Pourra-t-elle assurément atteindre tous les objectifs qu'elle s'est fixée de cette manière ? En ce qui concerne l'aide apportée aux communes par les partenaires nationaux ou extérieurs au niveau de l'éducation, nous pouvons remarquer que le Ministère des Enseignements Primaire et Secondaire devrait transférer une série de ressources aux communes cette année. Il devrait aussi apporter un appui-conseil aux communes. Les communes ne semblent en outre pas si libres dans leurs faits et gestes. Elles doivent par exemple obtenir l'autorisation du Ministère lorsqu'elles désirent ouvrir une école.
Mais encore, lorsque les ressources du Ministère seront transférées aux communes, ces dernières auront besoin de l'autorisation du préfet pour que les fonds soient débloqués. Les communes pourraient également recruter des enseignants et organiser le transport scolaire à l'avenir (sans que cela ne soit inscrit dans la loi). D'autres initiatives sont en outre prises, à côté de la décentralisation, pour l'éducation en fonction du plan de scolarisation d'ici 2015, du plan décennal, de la déconcentration ou encore du DSRP. Ces initiatives devraient donner de meilleurs résultats aussi. Dans le domaine de l'éducation toujours, nous pouvons encore observer l'aide apportée par un partenaire extérieur : l'USAID (via le RTI). L'USAID subsidie une série de micro- projets issus de PDC et touchant au domaine de l'éducation dans une série de communes du Mono, du Couffo, de l'Alibori et du Borgou. Le RTI sélectionne les micro-projets en fonction de plusieurs critères dont : la participation de la population à l'élaboration du PDC (dont est issu le micro-projet) et le partenariat entre la mairie et le privé (pour stimuler l'économie) ou la société civile pour ce micro-projet.
Pour ce qui est de l'aide procurée aux communes par les partenaires nationaux ou extérieurs dans le secteur de l'eau potable, nous observons tout d'abord que le PDM mène une action bien précise. Pour éviter que l'eau potable ne soit vendue plus chère aux plus pauvres à Cotonou, le PDM désire proposer à la Société d'Etat de faire des prix de gros aux petits revendeurs. La commune devrait en outre fixer le prix de revente mais elle ne suit pas encore les recommandations du PDM. Les bailleurs de fonds pourraient également subsidier l'eau pour qu'elle soit vendue moins chère encore aux plus pauvres. D'un autre côté, la SONEB se propose d'être partenaire des communes. La SONEB ne conçoit cependant pas que les communes puissent assurer la gestion de l'eau seules parce qu'elles devraient dans ce cas proposer un prix beaucoup plus élevé pour l'eau. SNV œuvre, quant à elle, au renforcement des capacités de maîtrise d'ouvrage des élus et ce pour la construction de puits.
L'Organisation Néerlandaise de Développement assiste la commune dans les phases d'identification des villages qui en seront bénéficiaires, de constitution des dossiers d'appel d'offre, du choix de l'entreprise (SNV débloque alors les fonds), du contrôle des travaux et de la mise en place du comité de gestion du puits. En collaboration avec de petites ONG, SNV organise aussi de petites formations en matière de transport Le principal partenaire extérieur intervenant directement dans le domaine de la santé est l'USAID (via le RTI). L'USAID intervient au travers de micro-projets ici aussi.
Pour répondre à la question « quel est l'impact de la décentralisation sur les services de base que sont l'éducation primaire, la fourniture d'eau potable et les services de santé aujourd'hui en Afrique francophone de l'Ouest ? », nous sommes tout d'abord entrés en matière en passant en revue les théories et arguments de différents auteurs en faveur (ou non) de la décentralisation. Nous désirions en effet comprendre les manques que présentait l'Etat centralisé mais aussi saisir les contributions que pouvaient apporter les collectivités locales autonomes effectivement. Nous avons remarqué qu'il existait deux grands types de courant : les théories normatives et les théories descriptives. Les théories normatives prônent la décentralisation parce qu'elle permet le rapprochement entre les autorités et les populations, une meilleure représentation de ces dernières mais encore un contrôle plus pointu des dirigeants par les populations. Les théories descriptives soulèvent, quant à elles, les inconvénients de la décentralisation. Les autorités locales sont bien souvent inégalitaires et peu compétentes pour servir les populations. Les courants normatifs et descriptifs semblent cependant présenter certains manques et doivent être considérés simultanément. La décentralisation présente, selon d'autres auteurs, d'autres avantages comme la conciliation des différents pôles de pouvoir locaux (bien que ce point puisse être critiqué) ou la mise à disposition de terrains d'expérimentation. Elle doit en outre non pas soigner l'Etat mais le refonder. Les mérites de la décentralisation peuvent enfin diverger pour les divers acteurs du processus.
Nous avons ensuite identifié les différents acteurs impliqués dans les processus de décentralisation en Afrique francophone de l'Ouest ainsi que leurs rôles respectifs.
Nous avons en effet pu remarquer que les collectivités locales étaient entourées d'une multitude d'acteurs dont l'Etat, une association régionale (le PDM), une série de bailleurs de fonds, mais encore des habitants. Les Etats ont parfois organisé des assises nationales pour lancer le mouvement de décentralisation. Issus de la tradition française (ou plutôt de colonies françaises), ils ont ensuite inscrit dans leur Constitution le principe de droit français de « libre administration des collectivités locales » et édicté des lois pour le compléter (contrairement aux pays d'Afrique anglophone et lusophone qui ont consacré de nombreuses dispositions de leur Constitution à la définition de la décentralisation, au mode de fonctionnement des collectivités locales, à leurs compétences et leurs ressources). Pour accompagner le processus, les Etats ont de plus mis en place des structures de gestion de la décentralisation mais aussi d'autres structures déconcentrées (contrairement aux pays d'Afrique anglophone) qui contrôleront et appuieront les collectivités locales. Les collectivités locales existent, de leur côté, à plusieurs niveaux. Elles sont composées d'un conseil élu au suffrage universel et d'un exécutif plus présent encore. Les collectivités devraient planifier le développement local et fournir une série de services aux populations. Ces compétences n'ont cependant pas toujours été transférées de manière effective. Les ressources des collectivités sont encore bien souvent faibles.
Nous avons également observé que le PDM agissait en Afrique de l'Ouest. Mais ce sont les bailleurs de fonds qui lancent réellement le mouvement de décentralisation puisqu'il fait partie de leurs conditionnalités politiques à la fin des années 80. En plus de soutenir le processus financièrement, ils appuient techniquement les différentes instances impliquées dans le processus tout comme le font ou vont le faire les structures déconcentrées et le PDM. Serait-ce un remède au manque de capacités des collectivités locales énoncé par les théories descriptives ? Les communes et régions du Nord de la planète soutiennent aussi les collectivités locales du Sud par le biais de jumelage mais de manière moins importante et moins ponctuelle. Les habitants, enfin, participent lors des élections locales. Ils ne participent donc la plupart du temps que passivement. Les autorités locales consultent cependant parfois certaines composantes de la population. Mais ne devraient-elles pas le faire systématiquement ? Dans un troisième point, nous avons mis en évidence les diverses tentatives qui ont été menées depuis les indépendances dans les domaines de l'éducation primaire, de la fourniture en eau potable et de la santé (les trois services de base choisis) pour mieux comprendre l'évolution du jeu des acteurs et l'implication progressive des entités locales. Dans les secteurs de l'éducation et de la santé, les organisations internationales et les autres bailleurs de fonds ont accompagné les Etats africains dans leurs politiques depuis les indépendances. Après avoir essuyé plusieurs échecs dans ces matières, les Etats lancent aujourd'hui de nouvelles réformes, bien souvent initiées par les organisations internationales, pour notamment encourager les collectivités locales à prendre part aux politiques d'éducation et de santé. La distribution de l'eau potable était, de son côté, assurée par l'Etat au départ dans les villes comme dans les zones rurales. Les services d'eau sont petit à petit privatisés dans les villes (sous les injonctions du FMI bien souvent). Ces nouveaux services ne prennent malheureusement pas en compte les plus pauvres. Les zones rurales restent, de leur côté, du ressort de l'administration.
Après avoir examiné les manques de l'Etat centralisé et les avantages que présentait la décentralisation, les différents acteurs impliqués dans le processus ainsi que l'implication progressive des collectivités locales dans les secteurs de l'éducation, de l'eau et de la santé, nous sommes passer à l'évaluation concrète de l'impact des actions menées par les collectivités locales d'Afrique francophone de l'Ouest dans ces trois domaines. Pour ce faire, nous nous sommes penchés sur les prescriptions émises par la Banque Mondiale en 1989. Nous avons ensuite relevé les initiatives de collectivités locales d'Afrique francophone de l'Ouest qui se rapportaient aux prescriptions de la Banque Mondiale. C'est ainsi que, dans le secteur de l'éducation, de l'eau et de la santé, nous avons remarqué que les compétences de certaines collectivités locales se rapprochaient de prescriptions de la Banque Mondiale qui leur étaient directement adressées mais aussi d'autres recommandations de celle-ci. Les collectivités locales possèdent en outre des compétences qui ne correspondent pas nécessairement aux prescriptions de la Banque Mondiale. Toutes ces compétences ne sont transférées que très lentement aux collectivités locales. Les ressources des collectivités semblent en outre plutôt faibles pour exercer l'entièreté de ces compétences. On ne peut donc pas dire que les collectivités locales d'Afrique francophone de l'Ouest aient tous les outils en main pour améliorer les services de base choisis. La situation sera peut-être plus claire dans une dizaine d'années. Il serait cependant intéressant d'examiner les initiatives que les collectivités locales prennent déjà (comme nous l'avons fait pour le Bénin). L'ADEA (pour l'éducation) et le pS- Eau (pour l'eau potable) soulève enfin le fait qu'une série d'autres facteurs contribuent aux premiers succès des nouvelles politiques d'éducation et d'eau à côté de la décentralisation.
Pour ensuite répondre à la deuxième partie de la question de départ à savoir « quel est l'impact de la décentralisation sur les services de base que sont l'éducation primaire, la fourniture d'eau potable et les services de santé aujourd'hui au Bénin ? », nous avons, dans un premier temps, parcouru l'histoire du Bénin depuis son indépendance jusqu'aux réformes de décentralisation. C'est ainsi que le Bénin voit se succéder divers régimes depuis son indépendance dont une période marxiste-léniniste de 1972 à 1989. Trop centralisé, l'Etat ne pouvait répondre aux besoins de la population. Une Conférence Nationale des Forces Vives de la Nation est organisée en 1990. Les participants de la Conférence décident de conserver la forme unitaire de l'Etat mais optent pour un modèle de décentralisation administrative. Les Etats généraux de l'administration territoriale se chargent, quant à eux, de fixer des orientations précises en la matière. Ils définissent un niveau de décentralisation « la commune » ainsi que des communes à statut particulier. Diverses lois sont ensuite édictées pour compléter ces dispositions. Elles instituent notamment un système d'administration territoriale double : une administration décentralisée et une administration déconcentrée. Le Bénin suit le même parcours que la plupart des pays d'Afrique francophone pour mettre en œuvre la décentralisation. La Constitution n'énonce par exemple que le principe de libre administration des collectivités locales tandis que les lois donnent les précisions. Mais encore, les entités décentralisées sont accompagnées de structures déconcentrées. Le Bénin se distingue peut-être des autres pays francophones par son unique niveau de décentralisation.
Tout comme pour l'Afrique francophone de l'Ouest en général, nous avons recensé les acteurs impliqués dans le processus de décentralisation au Bénin. Au niveau national, le Bénin met en place diverses structures pour gérer la décentralisation comme la Direction Générale de l'Administration Territoriale, la MD et la MCL. Les ministères doivent, quant à eux, déléguer une série de compétences aux communes mais tardent à le faire. La SONEB (société d'Etat en cours de privatisation), bien qu'elle conserve en grande partie les compétences des communes, semble petit à petit collaborer avec celles-ci. Au niveau local, les communes sont administrées par un Conseil Communal qui élit en son sein le maire et ses adjoints. Les arrondissements de la commune disposent chacun d'un Conseil d'Arrondissement qui est lui-même consulté par le maire lorsque le Conseil Communal délibère sur un sujet touchant l'arrondissement. Les chefs de quartier et de village qui composent le Conseil d'Arrondissement sont malheureusement encore nommés par l'Etat. Le PDM agit au Bénin aussi. Une série de partenaires bilatéraux et multilatéraux sont également présents au Bénin pour appuyer le processus de décentralisation. Leurs initiatives sont nombreuses et fort différentes. Elles vont de l'appui institutionnel au soutien de micro-projets de communes. Ces partenaires sont la France, le Canada, l'Union Européenne, la Banque Mondiale, SNV, l'USAID, etc. Nous observons encore que les bailleurs de fonds se concertent. Ils ont donc le souci d'agir ensemble pour obtenir de meilleurs résultats. Les populations participent, quant à elles, au mouvement de décentralisation au travers des élections locales. Ces élections ne sont pas négligeables puisqu'elles permettraient de faire communiquer le monde de l'Etat et celui de la localité. Les populations sont aussi consultées pour l'élaboration des PDC dans certaines communes, ce qui semble un plus au vu de l'expérience d'autres collectivités locales d'Afrique francophone de l'Ouest.
Nous avons enfin évalué l'impact concret de la décentralisation sur les services d'éducation primaire, d'eau et de santé dans trois communes du Bénin en rapportant leurs actions aux prescriptions de la Banque Mondiale de 1989. Bien que les mairies ne soient en fonction que depuis 2003, qu'elles disposent de peu de moyens et qu'aucune compétence ne leur a été transférée, nous avons observé qu'elles avaient déjà pris quelques initiatives pour la construction d'écoles, de kiosques à eau ou de centres de santé. Nous pouvons donc dire que les communes participent déjà aux recommandations de la Banque Mondiale un temps soit peu. La décentralisation semble donc donner de premiers résultats au Bénin. Les communes prévoient en outre de rejoindre une série de prescriptions de la Banque Mondiale d'ici 2009. Elles ont en effet élaboré des Plans de Développement Communal bien ficelés dans lesquels elles énoncent divers objectifs portant notamment sur la construction de classes toujours, sur la formation d'enseignants, sur les dépenses prévues en matière de matériel (pour l'éducation), sur la construction de systèmes d'adduction d'eau (pour l'eau potable) ou encore sur l'élargissement de la couverture sanitaire et la rationalisation de médicaments (pour la santé). Les communes se fixent aussi des objectifs qui vont au- delà des prescriptions de la Banque Mondiale puisque certains d'entre eux leur sont propres. Mais n'est-ce pas aussi une condition pour mieux penser les projets de développement selon les théories normatives ? Certaines collectivités fixent encore leurs objectifs en fonction des moyens dont elles disposent mais d'autres pas. Ces dernières ne pourront dès lors peut-être pas atteindre les objectifs qu'elles se sont donnés. Ne vaut-il pas mieux atteindre de petits objectifs plutôt que de s'en fixer de grands sans pouvoir les réaliser ? En outre, les communes n'agissent et n'agiront pas seules au Bénin non plus. Divers acteurs soutiennent en effet leurs projets. Ces acteurs sont les structures déconcentrées de l'Etat, les ONG, les personnes concernées directement par les projets (comme les responsables d'établissement scolaire ou de centres de santé), la SONEB, les bailleurs de fonds dont les subsides et les conseils sont nécessaires, etc. Les communes examinées rencontrent cependant certains problèmes. L'Etat n'a notamment pas encore effectué de transfert de ressources. Les habitants ne paient, quant à eux, pas encore leurs impôts régulièrement.
Bien qu'il soit peut-être un peu tôt pour mesurer l'impact réel de la décentralisation, nous pouvons remarquer qu'elle montre une série de signes positifs au Bénin. Les élections locales du Bénin sembleraient par exemple faire communiquer le monde de la localité avec celui de l'Etat. Chose qu'on ne pouvait observer auparavant. Bien qu'elles disposent de peu de moyens, les communes examinées ont encore réalisé de petits projets en matière de services de base et ce en mobilisant une série d'acteurs comme les ONG ou les bailleurs de fonds. Elles prévoient en outre de continuer dans ce sens. Elles se fixent de plus d'autres objectifs qui leurs sont propres. Nous pouvons donc dire que, malgré les freins qu'elles rencontrent, les communes agissent déjà. Ces ébauches de décentralisation ne sont-elles pas prometteuses ? Mais qu'en sera-t-il dans 10 ans ? L'Etat suivra-t-il le processus ? BANQUE MONDIALE. L'Afrique Sub-Saharienne: de la crise à une croissance durable – Etude prospective à long terme. Washington: Banque Mondiale, 1989.
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Interview avec le secrétaire permanent (Séglo Lihoussou) et un assistant de recherche (Arnos Sossou) de l'ANCB faite à Cotonou le 4 mars 2005.
Interview avec le directeur de la MCL (Issa Moko) faite à Cotonou le 7 mars 2005.
Interview avec un consultant en gouvernance du bureau d'appui à la Coopération canadienne (Gilles Badet) faite à Cotonou le 7 mars 2005.
Interview avec un spécialiste en environnement du bureau d'appui à la Coopération canadienne (Benjamin Hounna) faite à Cotonou le 7 mars 2005.
Seconde interview avec Charles Nash Mback du PDM faite à Cotonou le 7 mars 2005.
Interview avec le public participation specialist de l'USAID (Francis Oke) faite à Cotonou le 08 mars 2005.
Interview avec le directeur de cabinet de la mairie de Porto-Novo (Saïdou Adelabou) faite à Porto-Novo le 09 mars 2005.
Troisième interview avec Charles Nash Mback du PDM faite à Cotonou le 9 mars Interview avec le secrétaire général de la MD (Gabriel Kpede) faite à Cotonou le 10 Interview avec le secrétaire général de la mairie de Tori-Bossito (Marcellin Cokou Tonon) faite à Tori-Bossito le 11 mars 2005.
Interview avec le directeur adjoint de SNV (Souley Salami) faite à Cotonou le 11 Deuxième interview avec Félix Adegnika du PDM faite à Cotonou le 11 mars 2005.
Interview avec le coordinateur de formation du RTI (Alexis Bokodaho) faite à Cotonou le 14 mars 2005.
Interview avec le conseiller technique aux affaires administratives et aux relations sociales du Ministère des Enseignements Primaire et Secondaire (David Odushina) faite à Porto-Novo le 14 mars 2005.
Interview avec le premier adjoint du maire de Ouidah (Alphonse Gbanhoun) faite à Ouidah le 15 mars 2005.
Interview avec Mme Fasfin du PRODECOM faite à Cotonou le 15 mars 2005.
Interview avec le chef de service de la planification de la SONEB (Mr Honorat) faite à Cotonou le 16 mars 2005.
ADEGNIKA, Félix. RE : Quelques questions [en ligne]. Message à : Marie DERMONT. 11 mai 2005. Communication personnelle.
ADEGNIKA, Félix. RE : Quelques questions [en ligne]. Message à : Marie DERMONT. 17 juin 2005. Communication personnelle.
SALAMI, Souley. RE : RE : Mémoire sur la décentralisation [en ligne]. Message à : Marie DERMONT. 10 juin 2005. Communication personnelle.
Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Ouidah.
Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Porto-Novo.
Plan de Développement Communal provisoire de la commune de Tori-Bossito.
Annexe 1 : abréviations
ADEA : Association pour le Développement de l'Education en Afrique ANCB : Association Nationale des Communes du Bénin DSRP : Document de Stratégies de Réduction de la Pauvreté FAC : Fond d'Action et de Coopération FMI : Fonds Monétaire International GTZ : la Coopération allemande MCL : Maison des Collectivités Locales MD : Mission de Décentralisation OMS : Organisation Mondiale de la Santé ONG : Organisation Non Gouvernementale PDC : Plan de Développement Communal PDM : Partenariat pour le Développement Municipal PGUD : Projet de Gestion Urbaine Décentralisée PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement PRODECOM : Programme de d'appui au Démarrage des Communes pS-Eau : Programme Solidarité Eau RTI : Research Triangle Institute SNV : Organisation Néerlandaise de Développement SONEB : Société Nationale des Eaux du Bénin UNESCO : Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture USAID : United States Agency for International Development Annexe 2 : situation géographique des 77 communes du Bénin
Source : Le Bénin décentralisé. La Territoriale, janvier-mars 2005. p.40.

Source: http://invenio.uac.bj/memdecbenin.pdf